總體規劃是指以國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展為對象編制的規劃?？傮w規劃是綜合性和綱領(lǐng)性規劃，是編制專(zhuān)項規劃、區域規劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據。

國家總體規劃和省級總體規劃的規劃期一般為五年，可以展望到十年及以上。市縣級總體規劃的規劃期根據需要確定。

一、總體規劃的特點(diǎn)、地位及內容

（一）總體規劃的特點(diǎn)

總體規劃的主要特點(diǎn)是具有戰略性、權威性和綱領(lǐng)性。戰略性主要體現其長(cháng)遠發(fā)展高度、區域空間視野、全局整體利益和環(huán)境適應程度，發(fā)展遠景、發(fā)展道路、結構調整都體現這一點(diǎn)。權威性體現在它是集體智慧的結晶，代表國家和人民的基本利益，代表政府的施政方針和政策框架，其包含一系列城市發(fā)展的總體目標和關(guān)鍵部署，具有很強的政策性，對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、處理重大社會(huì )經(jīng)濟事項有很強的引導能力、協(xié)調能力以及感召力?？傮w規劃的綱領(lǐng)性特點(diǎn)尤為明顯，規劃本身是綱要性文件，是政府行政的基本要求，是引導市場(chǎng)的強烈信號，是調整經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與建設的行動(dòng)指南。

（二）社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下總體規劃的地位

在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，必須切實(shí)進(jìn)一步改進(jìn)加強宏觀(guān)調控，促進(jìn)社會(huì )總供給和總需求的平衡，努力保持國民經(jīng)濟持續快速健康發(fā)展勢頭?？傮w規劃是進(jìn)行中長(cháng)期宏觀(guān)調控的主要手段，是保持國民經(jīng)濟持續快速健康發(fā)展的重要保證，具有綜合協(xié)調運用各種經(jīng)濟的、行政的、法律的手段促進(jìn)宏觀(guān)調控目標實(shí)現的功能，是國家進(jìn)行宏觀(guān)管理的主要依據和行動(dòng)綱領(lǐng)，在整個(gè)國家中長(cháng)期宏觀(guān)經(jīng)濟調控體系中居主導地位。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展現階段，《總體規劃》是以法定文件形式表現國家戰略意圖以及黨和政府組織人民進(jìn)行現代化建設的總體部署和行動(dòng)綱領(lǐng)。

二、總體規劃的主要內容

（一）經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展環(huán)境和面臨的形勢判新

正確認識經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況，全面分析我們面臨的國內外發(fā)展環(huán)境，是制定規劃的依據和前提。清晰把握發(fā)展的有利和不利條件，深入剖析經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中存在的隱患和矛盾，充分把握面臨的突出問(wèn)題和嚴峻挑戰，是正確確定規劃期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的指導思想的基礎。這一部分的內容雖然不會(huì )大篇幅地體現在規劃文本中，但在規劃前期研究工作中占很大的比重，構成整個(gè)規劃工作的邏輯起點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。

例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》的第一章，準確判斷了新時(shí)期世情國情發(fā)生的深刻變化，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展呈現新的階段性特征，指出我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見(jiàn)和難以預見(jiàn)的風(fēng)險挑戰。提出要增強機遇意識和憂(yōu)患意識，主動(dòng)適應環(huán)境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發(fā)有為地推進(jìn)我國改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設。

（二）規劃期的指導思想和發(fā)展目標

基于對規劃期發(fā)展環(huán)境和突出矛盾的判斷，確定切合實(shí)際的指導思想，并通過(guò)科學(xué)的提煉反映未來(lái)的發(fā)展理念、發(fā)展思路和主要目標，無(wú)疑是整個(gè)規劃中最為核心的部分。新時(shí)期規劃指標體系中有經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的預期性指標，也有約束性指標。前者主要是針對企業(yè)、產(chǎn)業(yè)，后者則是考核政府履行職責的實(shí)現程度。約束性指標是政府在規劃期內，在公共服務(wù)、醫療、教育、環(huán)境、生態(tài)、基礎設施等領(lǐng)域對社會(huì )的一種承諾。

例如，“十二五”規劃《綱要》基于“新的階段性特征、仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期”的判斷，提出了整個(gè)規劃期“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)，深化改革開(kāi)放，保障和改善民生，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進(jìn)經(jīng)濟長(cháng)期平穩較快發(fā)展和社會(huì )和諧穩定，為全面建成小康社會(huì )打下具有決定性意義的基礎。”的指導思想。按照與應對國際金融危機沖擊重大部署緊密銜接、與到2020年實(shí)現全面建設小康社會(huì )奮斗目標緊密銜接的要求，綜合考慮未來(lái)發(fā)展趨勢和條件，提出了“十二五”時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要目標。

（三）規劃期的主要任務(wù)

規劃期發(fā)展方向明確，重點(diǎn)任務(wù)突出，才能使規劃成為政府履行經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)職責的重要依據，發(fā)揮指導項目的審批和核準，引導社會(huì )投資，引導企業(yè)決策的功能。規劃期的主要任務(wù)，是政府貫徹規劃期指導思想和實(shí)現規劃目標的重要抓手。

例如，“十二五”規劃《綱要》審時(shí)度勢，圍繞“科學(xué)發(fā)展”這個(gè)主題和“加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”這個(gè)主線(xiàn)，明確了規劃期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和改革開(kāi)放的主要任務(wù)，包括加快社會(huì )主義新農村建設，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力，推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展和城鎮化健康發(fā)展，建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，建立健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng )新社會(huì )管理等。

（四）規劃期的保障措施

規劃期指導思想、發(fā)展思路的貫徹以及主要目標的實(shí)現，依賴(lài)于一系列保障措施。因此，規劃的實(shí)施保障措施是規劃不可或缺的重要一環(huán)。保障措施首先在于思想上、組織上的統一。任何時(shí)期國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展總會(huì )面對許多“兩難”的棘手問(wèn)題，需要把握全局，統籌兼顧，統一思想，突出重點(diǎn)。保障措施還包括完善各方面政策的協(xié)調配套、改革阻礙經(jīng)濟社會(huì )進(jìn)步的傳統體制，完善利益導向機制，運用公共資源、健全法律法規方式等內容。

例如，“十二五”規劃綱要緊扣“科學(xué)發(fā)展”主題和“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”主線(xiàn)，提出了“把科技進(jìn)步和創(chuàng )新作為重要支撐”，和“堅持把改革開(kāi)放作為強大動(dòng)力”，強調實(shí)施科教興國戰略和人才強國戰略，加快構建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制；堅定推進(jìn)經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等領(lǐng)域改革，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，加快轉變政府職能，推進(jìn)行政體制改革，加快財稅、金融體制改革，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費改革等。