設施不足、水源短缺和水環(huán)境污染是困擾我國城市社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的三大問(wèn)題，但在不同的歷史時(shí)期有其不同的特點(diǎn)。新中國成立以來(lái)可大致劃分為四個(gè)階段，不同階段有不同的主導戰略。

　　第一階段（l949-1957）：社會(huì )經(jīng)濟處于戰后恢復和隨之而來(lái)的大發(fā)展時(shí)期，城市化水平以年均4.8%的增長(cháng)率快速提高，從而導致的主要水問(wèn)題是供水設施能力嚴重不足，無(wú)法滿(mǎn)足快速增長(cháng)的用水需求，而城市水源卻很豐富。因此，當時(shí)的主導戰略是“以需定供，大力開(kāi)源”，其目的在于通過(guò)加大供水設施的能力建設解決缺水問(wèn)題。

　　第二階段（1958-l978）：社會(huì )經(jīng)濟經(jīng)歷了20年漫長(cháng)曲折的徘徊過(guò)程，城市化水平年均遞增率下降為0.7%.由于大躍進(jìn)運動(dòng)的影響，l958年出現用水需求急劇增長(cháng)的狀況，設施型缺水矛盾明顯加劇，于是在l959年國家首次正式提出了節水問(wèn)題。這一時(shí)期的主導戰略是“開(kāi)源為主，提倡節水”，把節水作為緩解缺水矛盾的輔助戰略。

　　第三階段（l979-l988）：社會(huì )經(jīng)濟處于改革開(kāi)放的快速發(fā)展時(shí)期，城市化進(jìn)程明顯加快，城市化水平年均遞增率達到3.3%，用水需求明顯加大，缺水問(wèn)題更為突出。缺水的原因從單純的設施不足逐步擴展到與水源短缺并存，節水工作受到更廣泛的重視。1981年節水被提升到與開(kāi)源并重的地位，這一時(shí)期的水戰略特點(diǎn)是“開(kāi)源與節流并重”。節水的目的由單純“彌補開(kāi)源不足”逐步向“彌補水源不足”轉移。

　　第四階段（1989-l999）：國民經(jīng)濟經(jīng)過(guò)調整后進(jìn)入相對穩定的發(fā)展期，城市化進(jìn)程有所放慢，城市化水平年均遞增率降至1.7%，但用水需求仍在持續增加。繼許多城市經(jīng)歷了設施型和資源型缺水后，一些城市又面臨著(zhù)污染型缺水問(wèn)題。雖然供水設施不足的矛盾近年來(lái)有所緩解，但水源短缺和水源污染引起的缺水問(wèn)題卻日益突出，人們越來(lái)越感到“開(kāi)源與節流并重”的戰略也存在一定的局限性，因為有的城市己無(wú)“源”可開(kāi)，有些城市雖然有“源”但己被污染。于是，人們又提出了“開(kāi)源、節流與治污并重的戰略”。

　　可能面臨的三大挑戰加速推進(jìn)城市化是我國實(shí)現第三步戰略目標的重要戰略措施，根據中國工程院《中國可持續發(fā)展水資源戰略研究》成果，在2050年前后，我國人口達到高峰時(shí)，總人口為16億左右，屆時(shí)城市化水平將可能超過(guò)60%，也就是說(shuō)全國約有10億人口將在城市工作和生活。與此相關(guān)的城市用水需求及污水產(chǎn)出量將大幅度增加，并由此產(chǎn)生許多新的問(wèn)題，進(jìn)而使城市的可持續發(fā)展面臨三大挑戰：

　　一是水資源的供需矛盾將進(jìn)一步加劇。1997年我國的城市化水平是30%，城市人口為3.7億，用水總量約630億立方米。據預測，到2010、2030和2050年，城市化水平將分別達到40%、50%和60%，城市人口分別為5.5億、7.5億和9.6億，相應的需水量將分別增加到910億立方米、l220億立方米和1540億立方米左右。換言之，21世紀全國新增的用水量將主要集中在城市地區。這是一個(gè)必須引起嚴重關(guān)注并必須認真加以解決的問(wèn)題。

　　當前我國城市供水水源的主要特點(diǎn)是，南方城市的水源比較豐富，且以地表水為主；北方城市的水源相對匱乏，且以地下水為主。就全國城市總體而言，在新老城市及其鄰近地區增加開(kāi)發(fā)300億至400億的水源來(lái)滿(mǎn)足2010年、2030年、2050年的用水需求，并不是沒(méi)有可能；但具體到水源比較短缺的北方，尤其是華北地區，有些城市現狀水資源己“入不敷出”，僅靠傳統方法開(kāi)發(fā)當地的傳統資源（地表水和地下水）是根本無(wú)法滿(mǎn)足該地區城市用水需求的，必須尋找新的策略、新的方法和新的“資源”。

　　二是水源水質(zhì)的保護難度將進(jìn)一步加大。l997年全國建制市污水排放總量大約為351億立方米（若加上未統計的建制鎮排水量估計有450億立方米左右），而集中處理率僅為13.4%。大量未經(jīng)處理的城市污水直接排放造成城市水環(huán)境的嚴重惡化，近90%的水源水質(zhì)遭受了不同程度的污染。預計到2010、2030和2050年，全國城市的污水排放量將分別增加到640億立方米、850億立方米和1080億立方米，這對水源保護將帶來(lái)巨大壓力。這種壓力主要是來(lái)源于投資不足。據測算，如果要保護城市水源并逐步改善水環(huán)境，必須加大污水處理力度，2010、2030和2050年城市污水處理率至少要分別達到50%、80%和95%，累計投資至少需要l.2萬(wàn)億元。否則水源水質(zhì)將繼續惡化，直到完全喪失使用功能。其結果是“雪上加霜”，將進(jìn)一步加劇水資源的供需矛盾。污染已成為我國城市供水的最大障礙。

　　三是水供給的安全性問(wèn)題需引起警覺(jué)。與其它供水相比，城市供水對安全性的要求比較高，如對水量要求95%以上保證率，對水質(zhì)要求符合生活飲用水衛生標準，對水供應要求每天24小時(shí)不間斷等。根據這些安全標準，地下水以其水量穩定、水質(zhì)好、水源近和處理工藝簡(jiǎn)單等優(yōu)點(diǎn)而成為城市供水的最佳水源被廣泛利用。但由于用水需求的不斷增加和城鄉用水的不合理競爭致使許多城市的地下水都處于超采狀態(tài)，地下水用作為城市水源的空間受到了限制，于是人們便把新增的水源轉向了地表水。許多城市實(shí)施了雙水源供水，這對地下水源不足的城市而言，無(wú)疑是提高了水量的保證率，但與此同時(shí)，也降低了其它方面的供水安全性。一方面，地表水比地下水更容易受到污染，水源水質(zhì)難以保證；另一方面，地表水源通常離供水點(diǎn)比較遠，長(cháng)距離輸送增加了許多不安全因素。尤其是對于那些跨流域的遠距離水源，其安全性問(wèn)題更應引起重視。從這個(gè)角度考慮，在作城市供水水源規劃時(shí)，還是應立足于多用當地水源，而將外調水作為必要的補充或應急，并做好調蓄以規避風(fēng)險，提高城市供水的安全性。

　　新戰略構架新世紀面臨的三大挑戰，涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟等許多領(lǐng)域的問(wèn)題，這些問(wèn)題的形成與發(fā)展有其歷史的背景，但主要是在發(fā)展中產(chǎn)生的。因此，僅靠過(guò)去傳統的戰略，無(wú)論是節水輔助戰略，還是開(kāi)源與節流并重或與節流、治污并重戰略等都不可能從根本上解決我國城市的水問(wèn)題，必須解放思想，轉變觀(guān)念，以新的思路構架新的戰略。為此，必須將“節流優(yōu)先，治污為本，多渠道開(kāi)源”作為城市水資源可持續開(kāi)發(fā)利用的新戰略。

　　提出“節流優(yōu)先”，是我國水資源匱乏這一基本水情的客觀(guān)要求，也是反對用水浪費，降低供水投資，減少污水排放，提高用水效率的最佳選擇。據專(zhuān)家測算，我國水資源總量約為2.8萬(wàn)億立方米，而實(shí)現可利用的水資源量?jì)H為moo-9500億立方米，預測到2030年左右，全國需水量將達到70004000億立方米，己接近可用水量的極限。因此要實(shí)現建設部提出的城市未來(lái)新增用水量的一半要靠節水來(lái)解決的目標，力爭將城市人均綜合需水量指標控制在160m3/年以?xún)�，使我國城市總用水量在城市人口達到高峰期后得到穩定，必須調整產(chǎn)業(yè)結構和工業(yè)布局，大力發(fā)展節水型器具、節水型工業(yè)和節水型城市。當然，為了建立節水型的體制，還必須將“節流優(yōu)先”的戰略落實(shí)到實(shí)處，即投入相應的資金和高新技術(shù)。根據分析，預測2010年供水設施的單位投資約為8元/d，而節水僅需3元/m3左右，節水的投資效益比高達1：3.7.因此，增加節水資金投入不但為可持續發(fā)展所必需，而且具有顯著(zhù)的經(jīng)濟效益。

　　強調“治污為本”是保護供水水源水質(zhì)，改善水環(huán)境的必然要求，也是實(shí)現城市水資源與水環(huán)境協(xié)調發(fā)展的根本出路。要充分認識到治污能產(chǎn)生改善環(huán)境，保護水源，增加可用水量、減少供水投資的多重效益，要把治污作為一項環(huán)保和“開(kāi)源”的綜合措施，以制度的形式長(cháng)期不懈地堅持下去。在制定城市需水及供水規劃時(shí)，供水量的增加應以達到相應的治污目標為前提，這個(gè)目標的基本要求是遏制水環(huán)境的惡化趨勢，并力爭逐步改善。也就是說(shuō)，未來(lái)污水處理設施能力的增長(cháng)速度必須高于供水設施的能力增長(cháng)，并采取有效措施修復已經(jīng)受到污染的城市水環(huán)境。要謹防一些忽視污水治理的城市因盲目“開(kāi)源”而陷入用水越多，浪費越大，污染越嚴重，直到破壞現有水源的惡性循環(huán)。

　　重視“多渠道開(kāi)源”既是水資源綜合利用的需要，也是不同水工程技術(shù)經(jīng)濟比較和投資組合優(yōu)化的需要。我國城市的缺水按其成因可分為資源型、設施型和污染型三種。在加強節水和治污的同時(shí)，開(kāi)發(fā)水資源也不容忽視，但除了合理開(kāi)發(fā)地表水和地下水等傳統水資源外，還應大力提倡開(kāi)發(fā)利用再生水、雨水、海水和微咸水等非傳統水資源。經(jīng)凈化處理后的城市污水是城市的再生水資源，數量非常巨大，被稱(chēng)為城市的第二水源，可作為作物的灌溉用水、工業(yè)冷卻水、城市綠化用水、環(huán)境用水和地面沖洗水等。通過(guò)工程設施收集和利用雨水，既可減輕時(shí)洪災害，又可緩解城市水資源緊缺的矛盾。沿海城市則應大力利用海水作工業(yè)冷卻水或生活沖廁水。華北及西北地區要重視微咸水的利用。每個(gè)城市在制定供水規劃時(shí)，應對開(kāi)發(fā)傳統水資源和非傳統水資源進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟比較，以效益優(yōu)先原則確定適宜的供水方案。

　　在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，貫徹實(shí)施上述戰略需要一個(gè)基本前提，那就是就要建立適應我國國情的城市水市場(chǎng)機制，以便借助市場(chǎng)的力量和經(jīng)濟的手段促使水資源向高效率、高效益、低污染、低成本的方向配置，并最終實(shí)現合理用水、科學(xué)治水和依法管水。