1.招標投標制度的發(fā)展歷程

經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐，我國招標投標法律體系初步形成，招標投標市場(chǎng)不斷擴大。招標投標制度的發(fā)展歷程可以劃分為以下三個(gè)時(shí)期。

（1）探索初創(chuàng )期

這一時(shí)期從改革開(kāi)放初期到社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革目標的確立（1979年至1991年）。十一屆三中全會(huì )前，我國實(shí)行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，招標投標作為一種競爭性市場(chǎng)交易方式，缺乏存在和發(fā)展所必需的經(jīng)濟體制條件。1980年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展和保護社會(huì )主義競爭的暫行規定》，提出對一些合適的工程建設項目可以試行招標投標。隨后，吉林省和深圳市于1981年開(kāi)始工程招標投標試點(diǎn)。1982年，魯布革水電站引水系統工程是我國第一個(gè)利用世界銀行貸款并按世界銀行規定進(jìn)行項目管理的工程，極大地推動(dòng)了我國工程建設項目管理方式的改革和發(fā)展。1983年，原城鄉建設環(huán)境保護部出臺《建筑安裝工程招標投標試行辦法》。80年代中期以后，根據黨中央有關(guān)體制改革精神，國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門(mén)陸續進(jìn)行了一系列改革，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位逐步明確，推行招標投標制度的體制性障礙有所緩解。

這一階段的招標投標制度有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是基本原則初步確立，但未能有效落實(shí)。受當時(shí)關(guān)于計劃和市場(chǎng)關(guān)系認識的限制，招標投標的市場(chǎng)交易屬性尚未得到充分體現，招標工作大多由有關(guān)行政主管部門(mén)主持，有的部門(mén)甚至規定招標公告發(fā)布、招標文件和標底編制，以及中標人的確定等重要事項，都必須經(jīng)政府主管部門(mén)審查同意。二是招標領(lǐng)域逐步擴大，但進(jìn)展很不平衡。招標投標制度由最初的建筑行業(yè)，逐步擴大到鐵路、公路、水運、水電、廣電等專(zhuān)業(yè)工程；由最初的建筑安裝項目，逐步擴大到勘察設計、工程設備等工程建設項目的各個(gè)方面；由工程招標逐步擴大到機電設備、科研項目、土地出讓、企業(yè)租賃和承包經(jīng)營(yíng)權轉讓。但由于沒(méi)有明確具體的強制招標范圍，不同行業(yè)之間招標投標活動(dòng)開(kāi)展很不平衡。三是相關(guān)規定涉及面廣，但過(guò)于簡(jiǎn)略。在招標方式的選擇上，大多沒(méi)有規定公開(kāi)招標、邀請招標、議標的適用范圍和標準，在允許議標的情況下，招標很容易流于形式；在評標方面，缺乏基本的評標程序，也沒(méi)有規定具體評標標準，在招標領(lǐng)導小組自由裁量權過(guò)大的情況下，難以實(shí)現擇優(yōu)選擇的目標。

（2）快速發(fā)展期

這一時(shí)期從確立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革目標到《招標投標法》頒布（1992年至1999年）。1992年10月，十四大提出了建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的改革目標，進(jìn)一步解除了束縛招標投標制度發(fā)展的體制障礙。1994.年6月，原國家計委牽頭啟動(dòng)列入八屆人大立法計劃的《中華人民共和國招標投標法》起草工作。1997年11月1日，全國人大常委會(huì )審議通過(guò)了《中華人民共和國建筑法》，在法律層面上對建筑工程實(shí)行招標發(fā)包進(jìn)行了規范。

這一階段招標投標制度有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是當事人市場(chǎng)主體地位進(jìn)一步加強。1992年11月，原國家計委發(fā)布了《關(guān)于建設項目實(shí)行項目業(yè)主責任制的暫行規定》，明確由項目業(yè)主負責組織工程設計、監理、設備采購和施工的招標工作，自主確定投標、中標單位。二是對外開(kāi)放程度進(jìn)一步提高。在利用國際組織和外國政府貸款、援助資金項目招標投標辦法之外，專(zhuān)門(mén)規范國際招標的規定明顯增多，招標的對象不再限于機電產(chǎn)品，甚至施工、監理、設計等也可以進(jìn)行國際招標。三是招標的領(lǐng)域和采購對象進(jìn)一步擴大。除計劃、經(jīng)貿、鐵道、建設、化工、交通、廣電等行業(yè)外，煤炭、水利、電力、工商、機械等行業(yè)部門(mén)也相繼制定了專(zhuān)門(mén)的招標投標管理辦法。除施工、設計、設備等招標外，推行了監理招標。四是對招標投標活動(dòng)的規范進(jìn)一步深入。除了制定一般性的招標投標管理辦法外，有關(guān)部門(mén)還針對招標代理、資格預審、招標文件、評標專(zhuān)家、評標等關(guān)鍵環(huán)節，以及串通投標等突出問(wèn)題，出臺了專(zhuān)門(mén)管理辦法，大大增強了招標投標制度的可操作性。

（3）規范完善期

這一時(shí)期從《招標投標法》頒布實(shí)施到現在。我國引進(jìn)招標投標制度制度以后，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，一方面積累了豐富的經(jīng)驗，為國家層面的統一立法奠定了實(shí)踐基礎：另一方面，招標投標活動(dòng)中暴露的問(wèn)題也越來(lái)越多，如招標程序不規范、做法不統一，虛假招標、泄漏標底、串通投標、行賄受賄等問(wèn)題較為突出，特別是政企不分問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決。針對上述問(wèn)題，九屆全國人大常委會(huì )于1999年8月30日審議通過(guò)了《中華人民共和國招標投標法》。這是我國第一部規范公共采購和招標投標活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)法律，標志著(zhù)我國招標投標制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

按照公開(kāi)、公平、公正和誠實(shí)信用原則，《招標投標法》對此前的招標投標制度做了重大改革：一是改革了缺乏明晰范圍的強制招標制度�！墩袠送稑朔ā窂馁Y金來(lái)源、項目性質(zhì)等方面，明確了強制招標范圍。同時(shí)允許法律、法規對強制招標范圍作出新的規定，保持強制招標制度的開(kāi)放性。二是改革了政企不分的管理制度。按照充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎性作用的要求，大大減少了行政審批事項和環(huán)節。三是改革了不符合公開(kāi)原則的招標方式。規定了公開(kāi)招標和邀請招標兩種招標方式，取消了議標方式。四是改革了分散的招標公告發(fā)布制度，規定招標公告應當在國家指定的媒介上發(fā)布，并規定了招標公告應當 具備的基本內容，提高了招標采購的透明度，降低了潛在投標人獲取招標信息的成本。五是改革了以行政為主導的評標制度。規定評標委員會(huì )由招標人代表以及有關(guān)經(jīng)濟、技術(shù)專(zhuān)家組成，有關(guān)行政監督部門(mén)及其工作人員不得作為評標委員會(huì )成員。六是改革了不符合中介定位的招標代理制度。明確規定招標代理機構不得與行政機關(guān)和其他國家機關(guān)存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系，使招標代理從工程咨詢(xún)、監理、設計等業(yè)務(wù)中脫離出來(lái)，成為一項獨立的專(zhuān)業(yè)化中介服務(wù)。

2.招標投標制度的現狀

（1）招標投標法律體系基本形成

《招標投標法》在總結我國招標投標工作二十多年經(jīng)驗、教訓，吸收借鑒國外通行做法的基礎上，確立了招標投標基本制度的主要程序和內容。但該法規定相對原則，在招標投標活動(dòng)的一些細節方面還缺乏必要的可操作性。

《招標投標法》頒布后，國務(wù)院各部門(mén)和各地方政府加快了配套法規的制定步伐，出臺了大量的地方性法規、部門(mén)規章和地方政府規章，2011年11月30日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)了《招標投標法實(shí)施條例》。該條例于2012年2月1日正式施行。目前，招標投標程序的各個(gè)環(huán)節、各個(gè)方面都有了比較詳細的操作規則，基本地滿(mǎn)足了不同行業(yè)、不同專(zhuān)業(yè)項目招標投標活動(dòng)的需要，招標投標法律體系基本形成。針對一些地方、部門(mén)出臺的招標投標規則與《招標投標法》和《條例》不一致甚至沖突的問(wèn)題，按照國務(wù)院要求，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦下一步還將著(zhù)手進(jìn)行與《招標投標法實(shí)施條例》不一致的部委規章和政府規范性文件的清理工作，廢止一批與上位法不符的招標投標規定，進(jìn)一步促進(jìn)招標投標法律制度的統一。

（2）建立了基本符合國情的監管體制

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標投標行政監督的職責分工的意見(jiàn)》，確立了國家發(fā)展改革委總體指導協(xié)調、各行業(yè)和專(zhuān)業(yè)部門(mén)分工協(xié)作的行政監管體制。各地方也明確了招標投標行政監督職責分工�！墩�府采購法》也明確了政府采購招標投標的監督職能分工。為避免政出多門(mén)，加強協(xié)調、形成合力，國家發(fā)展改革委牽頭建立由11個(gè)部委組成的部際協(xié)調機制，全國已有許多省市也建立了招標投標部門(mén)聯(lián)席會(huì )議制度，并且，不少省市地方按照監督和管理分離的要求，積極改革和完善行政監督體制，努力創(chuàng )新監管方式，設立了統一綜合的行政監督執法機構，同時(shí)發(fā)揮行業(yè)誠信自律和社會(huì )監督對于規范招標投標市場(chǎng)秩序的積極作用。各行政監督部門(mén)還通過(guò)監督檢查、項目稽查、受理投訴舉報等多種方式，不斷加強對招標投標活動(dòng)的監督管理，有效查處違法行為，確保各項招標投標制度落到實(shí)處。

（3）招標投標市場(chǎng)迅速發(fā)展

根據《招標投標法》的規定，大型基礎設施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì )公共利益、公眾安全的項目，全部或部分使用國有資金投資及國家融資的項目，以及使用國際組織或外國政府貸款、援助資金的項目，包括項目勘察設計、施工、監理、重要設備材料，都必須進(jìn)行招標。據不完全統計，建筑、交通、水利水電等行業(yè)依法必須招標項目的招標率均達到90%以上。不僅如此，一些部門(mén)、地方和項目業(yè)主，還主動(dòng)將招標投標擴大到項目選 址、項目融資、聘請工程咨詢(xún)機構、選擇代建單位等工程建設的方方面面，以及土地使用權、探礦權招標，藥品集中采購招標，中小學(xué)教材出版發(fā)行招標等領(lǐng)域，大大擴展了招標投標范圍，通過(guò)招標投標達成的交易金額不斷增加，全國專(zhuān)業(yè)從事招標代理的機構達6000余家，從事招標采購的專(zhuān)業(yè)人員約百萬(wàn)，招標投標已經(jīng)成為發(fā)展最為迅速的服務(wù)行業(yè)之一。

（4）采購質(zhì)量和資金使用效率明顯提高

隨著(zhù)招標投標制度的不斷完善，以及行政監督力度的逐步加大，招標投標行為也日趨規范，過(guò)去長(cháng)期影響招標投標市場(chǎng)健康發(fā)展的規避招標、泄露標底、政企不分、行業(yè)壟斷、條子工程等違法違規現象在一定程度上得到了遏制。與此同時(shí)，項目業(yè)主不斷改進(jìn)和加強采購管理，大膽探索實(shí)行電子招標、無(wú)標底招標、集團集中招標等新的采購模式。招標行為的規范，以及采購模式的創(chuàng )新，大大提高了采購的質(zhì)量和效率，不同程度地預防了權錢(qián)交易、行賄受賄等****行為的發(fā)生。據測算，通過(guò)招標節約的建設投資一般在10%～15%，有的地方和行業(yè)甚至更高。

（5）企業(yè)競爭能力不斷增強

《招標投標法》規定，招標投標活動(dòng)不受地區和部門(mén)的限制。根據《招標投標法》及其實(shí)施條例規定，國家重點(diǎn)項目、地方重點(diǎn)項目和國有資金占控股或者主導地位的依法必須進(jìn)行招標的項目，除經(jīng)批準可以采用邀請招標方式外，都應當實(shí)行公開(kāi)招標；采取邀請招標的，也應當向三個(gè)以上合格的法人或其他組織發(fā)出投標邀請書(shū)。這些規定和要求，一方面打破了長(cháng)期以來(lái)形成的條塊分割、地方封鎖和部門(mén)壟斷，為企業(yè)提供了平等競爭的環(huán)境和機遇；另一方面，也迫使企業(yè)從過(guò)去依靠行政分配任務(wù)的習慣中走出來(lái)，通過(guò)不斷提高自身競爭能力以求得生存與發(fā)展。目前，市場(chǎng)開(kāi)放已成為一切交易活動(dòng)的基礎，競爭意識逐步深入人心，通過(guò)招標不僅促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和有效配置，也培養了一大批具有國際競爭力的企業(yè)。