一、代建制的政策依據和發(fā)展情況

　　國務(wù)院2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出：“對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位負責建設實(shí)施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”國家財政部2004年9月頒布的《關(guān)于切實(shí)加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導意見(jiàn)》中再強調：“中央各部門(mén)（單位）財務(wù)主管部門(mén)、地方各級財政部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，積極推進(jìn)政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項目代建制的各項工作，結合預算管理制度改革，推行財政直接支付、政府采購等工作。”在國家有關(guān)政策的鼓舞下，近年來(lái)，我國部分省、市政府投資工程已逐步實(shí)施“代建制”，并已初見(jiàn)成效。據有關(guān)資料報道，廈門(mén)市是政府開(kāi)展投資工程建設組織實(shí)施方式改革最早的城市之一，從1993年開(kāi)始，廈門(mén)市就在工程建設管理體制改革過(guò)程中，形成了項目代建制度；2001年7月，廈門(mén)市正式在重點(diǎn)工程建設項目上實(shí)行政府投資項目代建管理。2002年起，北京市發(fā)改委將回龍觀(guān)醫院、北京市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心等項目作為實(shí)行“代建制”的試點(diǎn)。2003年2月，重慶市政府發(fā)布了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，規定重要的政府公益性投資項目，必須實(shí)行項目建設管理代理制。2004年2月，深圳市政府授權深圳市交通局，與深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程項目，正式簽訂《工程建設委托管理合同》，這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項目，據稱(chēng)，這也是全國首例在市政道路建設中采用“代建制”模式。2006年12月，廣東省屬機關(guān)推進(jìn)代建制實(shí)施的第一個(gè)代建項目是廣東省女子監獄增容工程。目前，國家發(fā)展和改革委員會(huì )正通過(guò)邊試點(diǎn)、邊草擬制定相關(guān)的管理辦法，這預示著(zhù)，自國務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》之后，“代建制”在各地試點(diǎn)開(kāi)花的基礎上，已經(jīng)漸入佳境。

　　二、代建制在投資領(lǐng)域的實(shí)施意義

　　一是以專(zhuān)業(yè)化的代建單位代替使用單位來(lái)行使項目建設實(shí)施的組織管理職責，保證了項目建設質(zhì)量。將傳統管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開(kāi)”，有效地提高了項目建設和管理水平。二是從機制上強化了管理體制，有效防止了項目超概算。“代建制”項目以合同的形式，界定政府投資主管部門(mén)、代建單位和使用單位三方各自的責任、權利、義務(wù)，徹底解決了過(guò)去建設項目責任主體不明，責任不清的問(wèn)題，也有利于代建單位排除項目實(shí)施中出現的各種行政干擾。代建單位在簽訂《委托代建合同》的同時(shí)，需繳納一定比例的銀行履約保證函，形成了對代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機制，從而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現象。同時(shí)，適當的獎懲機制，也有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設成本。三是轉換了投資主體角色，加強了對代建項目的全過(guò)程監管。“代建制”項目中，使用單位無(wú)需再抽調機關(guān)人員成立基建班子，能夠從煩瑣的項目管理事務(wù)中解放出來(lái)，既便于集中力量完成本職工作，也能夠加強對建設工期、質(zhì)量和資金合理使用的監督，促使代建單位在施工單位、監理單位、主要設備、材料的選擇上嚴格執行國家有關(guān)招標投標、合同管理、監理等制度。這就在很大程度上避免了一方說(shuō)了算的現象，規范政府投資項目的管理行為。四是鏟除了滋生腐敗的體制土壤�，F行政府投資項目管理體制下，政府并未真正行使投資主體的職能。建設單位獨掌建設資金的支配權，卻游離于有效的監督之外，這為其在項目動(dòng)拆遷、設計、施工、監理和設備材料采購過(guò)程中進(jìn)行權、錢(qián)交易的腐敗行為留下了空間。“代建制”項目以公開(kāi)、透明的社會(huì )招標代替了原來(lái)的暗箱操作，以政府投資主管部門(mén)、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系取代了現行體制下的政府投資主管部門(mén)與使用單位的行政關(guān)系，阻斷了有關(guān)單位的權利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設領(lǐng)域腐敗現象的產(chǎn)生，保護了干部。因此，政府組建“政府投資項目代建資格審查組”（即代建管理機構）是關(guān)鍵。審查組必須具備一定的專(zhuān)業(yè)知識；熟悉投資政策；有一定的實(shí)踐經(jīng)驗。

　　三、代建制在我區可操作要點(diǎn)

　�。ㄒ唬┐�建的適用范圍。簡(jiǎn)單的講，代建制是指政府通過(guò)公開(kāi)招標等形式，選擇代建單位。如果政府投資項目不論大小都實(shí)行代建，則代建工作壓力較大且不切合實(shí)際。根據我區的實(shí)際情況，本人認為總投資500萬(wàn)元以上的項目采用代建制較為合適；總投資少于500萬(wàn)元的項目也可以實(shí)行多個(gè)項目捆綁后招標確定代建單位。

　　根據項目的不同特點(diǎn)和需求，可以實(shí)行兩種代建形式：第一種是全過(guò)程代建，即代建單位根據批準的項目建議書(shū)，從工程的可行性研究報告、初步設計、建設實(shí)施至竣工驗收實(shí)行全過(guò)程管理（代建）。全過(guò)程代建方式主要適用于投資規模較小、使用功能單一、技術(shù)難度小、外部配套條件成熟的項目；第二種是兩階段代建，即從項目建議書(shū)至審定初步設計概算階段，第一階段委托某一社會(huì )中介咨詢(xún)機構協(xié)助項目使用單位開(kāi)展前期工作，待初步設計概算后，再通過(guò)招標等方式確定項目代建單位，由代建單位根據批準的初步設計，獨立自主地對項目從開(kāi)工建設直至竣工驗收進(jìn)行組織管理，此階段項目使用單位主要負責協(xié)助代建單位辦理相關(guān)手續，并對項目進(jìn)行監督。兩階段代建方式主要適用于投資規模較大、使用功能復雜、技術(shù)難度大、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷等項目。

　�。ǘ�）代建單位的產(chǎn)生。根據有關(guān)規定，政府投資代建項目的代建單位應通過(guò)招標確定。因此，政府可以通過(guò)委托“政府投資項目代建資格審查組”負責政府投資項目代建單位的招標工作。其中：對全過(guò)程代建項目，在批完項目建議書(shū)或立項后開(kāi)展代建單位的招標工作；對兩個(gè)階段代建項目，前期代理單位由“政府投資項目代建資格審查組”通過(guò)投資平臺從招標選聘的社會(huì )咨詢(xún)機構庫中選擇委托，在審批完初步設計概算后再開(kāi)展代建人的招標工作。

　�。ㄈ�）代建的合同管理。在“代建制”項目中，“政府投資項目代建資格審查組”與項目使用單位、代建單位三方簽訂項目委托代建合同，通過(guò)合同關(guān)系明確代建項目的范圍、形式以及三方的權利、責任、義務(wù)等法律關(guān)系。通過(guò)合同約定，建設資金由財政部門(mén)直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔項目組織實(shí)施的全部責任，項目使用單位進(jìn)行全面監督。

　�。ㄋ模┐�建管理費。參照廣東省的有關(guān)試行辦法及我區的實(shí)際情況，總投資2億元以下的項目，代建服務(wù)費可以為批準工程概算總投資的2%；總投資超過(guò)2億元項目的代建服務(wù)費分段累進(jìn)計算，2億元以?xún)炔糠职?％計算，超出2億元部分按1.5％計算。項目代建服務(wù)費在項目實(shí)施階段先支付50%，項目建成交付使用后支付40%，工程保修期結束后支付10%。實(shí)行全過(guò)程代建的項目，代建管理費以批準的初步設計概算為基數計��；實(shí)行兩階段代建過(guò)程的項目，前期代理與后期代建費用按照項目管理費的3：7來(lái)參考劃分，其中代建管理費精確數額以招投標確定數額為準。

　�。ㄎ澹┆剟钆c處罰。代建合同要明確約定，如果決算投資低于合同約定投資控制數，對代建單位可給予提成獎勵，其中政府投資節余部分的30%或以下由代建單位留成；如決算投資超過(guò)投資控制數、低于批準概算投資數，則不獎不罰；如決算投資超過(guò)批準概算投資數，超過(guò)部分由代建單位從銀行履約保函中抵扣。對因代建單位原因，造成工期拖延或工程質(zhì)量等問(wèn)題的，予以罰款。

　　四、代建制的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節

　　政府投資項目“代建制”管理作為一項改革過(guò)程中產(chǎn)生的新生事物，還需要作進(jìn)一步探索。要真正將“代建制”工作做好，必須要把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節：

　　第一，防止項目超概算，降低政府建設投資成本，提高項目管理水平，是實(shí)行“代建制”管理改革的出發(fā)點(diǎn)和根本要求。因此，代建單位應是具有獨立經(jīng)濟責任能力的企業(yè)，不能是某個(gè)部門(mén)或事業(yè)單位。只有將代建單位定位為具有獨立經(jīng)濟責任能力的企業(yè)，才能建立起對代建單位的經(jīng)濟約束機制。一旦代建單位在代建工作過(guò)程中出現過(guò)失，代建項目投資損失能得到相應的經(jīng)濟賠償。否則，不但不能實(shí)現防止項目超概算的目標，在實(shí)際工作中還容易出現部門(mén)間責任不清、相互推委等問(wèn)題。

　　第二，代建人應通過(guò)公開(kāi)招標產(chǎn)生。通過(guò)公平競爭，不僅能夠打破壟斷，實(shí)現代建單位選擇過(guò)程的公開(kāi)透明，以及對代建單位的優(yōu)勝劣汰，而且可以在競爭過(guò)程中引導代建單位降低政府投資項目的總體造價(jià)，提高政府投資的使用效率。

　　第三，應實(shí)行嚴格的合同管理制度。在代建項目中，代建單位必須與“政府投資項目代建資格審查組”和使用單位簽訂《委托代建合同》，這是明確代建管理機構、使用人與代建人之間權利責任義務(wù)的法律文件，也是以合同管理取代原來(lái)行政管理的關(guān)鍵，同時(shí)還是授權代建單位排除來(lái)自各方面（包括使用單位和行政單位）干擾的必要手段。

　　第四，應實(shí)行履約擔保和相應的獎懲機制。即在代建項目中，代建單位應向市發(fā)改委提供項目總投資一定比例的銀行履約保函，同時(shí)在《委托代建合同》中明確投資超概算或節約時(shí)相應的獎懲條款。這是促使代建人加強項目管理、保證工程質(zhì)量、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

　　第五，應取得財政、規劃、建設、國土等行政主管部門(mén)的理解和積極配合。“代建制”項目，離不開(kāi)財政、規劃、建設、國土等部門(mén)的審批工作，作為一項新事物，在國家明確相關(guān)政策和程序前，政府應組織財政、建設、國土等部門(mén)進(jìn)行協(xié)調銜接，對有效推動(dòng)政府投資“代建制”有重要意義。