學(xué)的定額指標體系，四是可持續發(fā)展的價(jià)格構成，五是體現激勵的供水管理體制�，F行供水成本核算的基礎規則有缺陷，成本核算的辦法和內容不準確、不完整，供水成本費率取值不嚴密、不明確，由此而形成在同一區域供水成本差距很大，在一定程度上帶來(lái)了物價(jià)部門(mén)、用水戶(hù)和社會(huì )輿論對水管單位核算的供水成本不信任。用區域平均供水成本代替單個(gè)工程供水成本是消除現行“成本核算辦法”制度障礙的有效途徑。

　　關(guān)鍵詞 水利工程 供水成本 合理水價(jià) 形成機制

　　當前，我國水資源浪費現象十分嚴重，水資源短缺造成的水資源供需矛盾十分尖銳，缺水已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的瓶頸。而水價(jià)形成機制不合理，水價(jià)與水資源供求關(guān)系嚴重背離，水價(jià)杠桿對水資源配置的基礎性作用沒(méi)有得到正常發(fā)揮等，是造成我國水資源短缺與浪費并存的重要原因。

　　大量的調研表明，我國水價(jià)的確定和執行中明顯存在五大問(wèn)題：一是供水成本核算不實(shí)。一方面，它使水管單位缺乏對成本約束的激勵；另一方面，導致物價(jià)部門(mén)對水管單位核算的供水成本不信任，在確定水價(jià)時(shí)對水管單位的供水成本大打折扣，造成水價(jià)嚴重扭曲。二是經(jīng)濟承受能力制約了水價(jià)作為經(jīng)濟杠桿對水資源的配置作用，使現行的水價(jià)既不能節約水資源，又不能保證水利工程可持續運行。三是缺乏一套嚴格規范和科學(xué)合理的指標體系，使價(jià)格杠桿對水資源配置作用的發(fā)揮受到制約。四是水價(jià)構成不合理、不完整。水價(jià)構成中不考慮資源賦存和生態(tài)系統的保護。五是供水管理體制缺少激勵，中間環(huán)節多，造成終端水價(jià)高，水管單位渠首水價(jià)低，水費實(shí)收率低，而中間環(huán)節多，層層加價(jià)等。

　　因此，改革水的管理體制，建立合理的水價(jià)形成機制引起了黨和國家的高度重視，成為全社會(huì )普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　何謂合理的水價(jià)形成機制？我認為，合理的水價(jià)形成機制必須具備五個(gè)特征：一是合理的供水成本，二是經(jīng)濟壓力適宜的價(jià)格水平，三是科學(xué)的定額指標體系，四是可持續發(fā)展的價(jià)格構成，五是體現激勵的供水管理體制。下面，就合理的供水成本談一下筆者的認識。

　　一、供水成本核算規則缺失是合理水價(jià)形成機制的制度障礙

　　1．供水成本核算的基礎規則有缺陷

　　目前普遍采用的《水利工程供水生產(chǎn)成本費用核算管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“成本核算辦法”）是以《水利工程管理單位財務(wù)會(huì )計制度》為基礎制定的，但目前絕大多數水管單位屬于事業(yè)單位，執行財政部1996年頒發(fā)的《事業(yè)單位財務(wù)規則》，并沒(méi)有執行《水利工程管理單位財務(wù)會(huì )計制度》。由于《水利工程管理單位財務(wù)會(huì )計制度》基本上是以企業(yè)財會(huì )制度為基礎的，它與《事業(yè)單位財務(wù)規則》在會(huì )計科目的設置、會(huì )計核算方法、收入的確認和成本、費用的歸集等方面都存在著(zhù)很大的差異。執行《事業(yè)單位財務(wù)規則》的水管單位，由于缺乏科學(xué)、完整的成本核算資料，很難規范地按照《水利工程供水生產(chǎn)成本費用核算管理規定》進(jìn)行供水生產(chǎn)成本核算。

　　2．成本核算的辦法和內容不準確、不完整

　　采用《事業(yè)單位財務(wù)規則》的水管單位只能實(shí)行內部成本核算，而這種內部成本核算，從核算內容上講，是不完全的成本核算，從核算方法上講，它又是不嚴格的成本核算�！俺杀竞怂戕k法”實(shí)行的是制造成本法，即把水管單位供水生產(chǎn)中的全部成本費用劃分為直接材料、直接工資、其他直接支出、制造費用、銷(xiāo)售費用、管理費用和財務(wù)費用，成本核算的內容是完整的，而作為事業(yè)單位的內部成本核算，有些成本費用項目可能沒(méi)有發(fā)生，有些費用項目發(fā)生了但又無(wú)法進(jìn)行準確的成本核算。

　　3．供水成本費率取值不嚴密、不明確

　　由于水利工程供水生產(chǎn)成本、費用的核算是一個(gè)非常復雜的問(wèn)題，現行的《水利工程供水生產(chǎn)成本費用核算管理規定》自身也存在著(zhù)一些問(wèn)題，特別是在固定資產(chǎn)價(jià)值、修理費率標準、人員定額和管理費用的分攤等方面缺乏較為明確的規定，尚需進(jìn)一步的修訂和完善。

　　二、區域平均供水成本替代單個(gè)工程供水成本的必要性

　　由于現行的供水成本核算規則存在明顯的缺失和水利工程實(shí)行的是按單個(gè)工程核算成本、確定水價(jià)的方式，因此，在水利工程供水成本核算工作中，一方面存在著(zhù)成本項目不全、成本核算不實(shí)的現象；另一方面，也存在著(zhù)水管單位管理水平低下，人員膨脹，工作效率不高造成的成本擴張現象，由此而形成在同一區域類(lèi)型供水成本差距很大，在一定程度上帶來(lái)了物價(jià)部門(mén)、用水戶(hù)和社會(huì )輿論對水管單位核算的供水成本不信任。

　　從理論上講，消除現行“成本核算辦法”的制度障礙有兩種方法，一是重新制定“成本核算辦法”；二是以區域平均供水成本代替單個(gè)工程供水成本。從基本屬性分析，水管單位雖說(shuō)都定性為事業(yè)單位，但卻有不同的財政支付形式，如差額撥款、自收自支。從運行機制上看，有事業(yè)單位和企業(yè)化管理的事業(yè)單位。從水利工程的社會(huì )屬性上看，有公益性水管單位、準公益性水管單位、經(jīng)營(yíng)性水管單位�，F實(shí)中水管單位的復雜性使得重新制定適用于各種水管單位的成本核算辦法在技術(shù)上難度很大。而采用區域平均供水成本代替單個(gè)工程供水成本則能較好地解決這個(gè)問(wèn)題。因此，用區域平均供水成本代替單個(gè)工程供水成

　　本是消除現行“成本核算辦法”制度障礙的有效途徑。這種替代至少有三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：

　　首先，體現了消費公平。即同一區域內，用水戶(hù)同樣的支付能獲得相等的水服務(wù)，體現了公平原則。

　　其次，約束了水管單位成本擴張的傾向，為水管單位采取措施加強管理、提高效率、控制人員、降低消耗等提供了有效激勵。

　　第三，有效地解決了由于成本核算規則中存在的制度欠缺而造成的同一區域不同的水價(jià)，或同一類(lèi)型的水利工程供水成本核算結果不同的現象，提高了供水成本的社會(huì )可信度。

　　因此，按區域（類(lèi)別）確定科學(xué)合理的平均供水成本定額或費率，替代現行單個(gè)工程核算供水成本，是推進(jìn)形成合理水價(jià)機制，加快水價(jià)改革的重要措施。

　　三、區域平均供水成本主要核算原則

　　1．區域（類(lèi)別）公平的原則

　　區域平均供水成本體現的是社會(huì )必要勞動(dòng)時(shí)間�，F實(shí)中由于水管單位千差萬(wàn)別，不僅不同類(lèi)型、不同規模水管單位供水成本不同，就是相同類(lèi)型、規模相近的水管單位也會(huì )因為水利工程投資來(lái)源、公益性任務(wù)分攤的比例不一樣而造成供水成本不同，要在很廣泛地范圍內強求供水成本相同，在現實(shí)中是做不到，也是不合理、不科學(xué)的。因此，區域平均供水成本只能體現區域（類(lèi)別）公平的原則，即同一區域（類(lèi)別），不同用戶(hù)獲得同一數量水所支付的成本是相同的。

　　2．可持續運行的原則

　　區域平均供水成本的核定必須有利于水利工程可持續運行。當前，由于沒(méi)有足夠的經(jīng)費來(lái)源，許多水利工程運行維護舉步維艱，工程設施老化失修，灌溉面積不斷萎縮。據對百家大中型水管單位進(jìn)行函調表明，有效灌溉面積僅占設計灌溉面積的72％，這些大型和重點(diǎn)中型水管單位都是情況較好的單位，而大量的中型和小型灌區灌溉面積萎縮的情況更加嚴重。導致這種情況產(chǎn)生的原因既有水管單位自身管理的因素，但更重要的是運行維護經(jīng)費來(lái)源沒(méi)有可靠的保證。因此，在區域平均供水成本核算中體現水利工程可持續運行的原則，并替代單個(gè)工程供水成本，可以保證大多數水利工程進(jìn)入良性運行狀態(tài)。

　　3．有效激勵的原則

　　有效的制度安排必須能提供有效激勵。區域平均供水成本核算必須能體現足夠的激勵。其核算原則是以類(lèi)別、規模相同的或相近的、內部經(jīng)營(yíng)管理水平較高的水管單位的生產(chǎn)成本為基礎，考慮多種影響因素而核定的一個(gè)區域社會(huì )必要勞動(dòng)時(shí)間。這種制度安排，對于管理水平較低、供水成本虛高的水管單位，可以最大限度地激勵水管單位加強管理、增收節支、減員增效，以保證按區域平均供水成本核算的水價(jià)可以支持水利工程的可持續運行。而對經(jīng)營(yíng)管理水平較高的水管單位，則可以產(chǎn)生追求經(jīng)濟效益的最大激勵。

　　4．區別對待（分類(lèi)核算）的原則

　　受水利工程所在地自然、社會(huì )經(jīng)濟等各種因素的影響，各水利工程供水成本是不可能強求一致的。因此，區域平均供水成本必須以省為單位，劃分單元區域，在體現區域性的同時(shí)，兼顧類(lèi)別和規模因素，做到同一區域同類(lèi)同規模的水管單位供水成本相同，同一區域相同類(lèi)別不同規模的水管單位供水成本核算取值相同，同一區域不同類(lèi)別不同規模的水管單位供水成本核算原則相同，以體現、包容水管單位的特殊性。

　　四、推進(jìn)區域平均供水成本替代單個(gè)水利工程供水成本的建議

　　推進(jìn)區域平均供水成本替代單個(gè)水利工程供水成本的工作難度大，涉及面廣，技術(shù)問(wèn)題多，涉及到會(huì )計課目的調整、費率取值范圍的確定、實(shí)行不同會(huì )計核算制度的水管單位之間的協(xié)調、區域類(lèi)別、規模等級劃分與界定、物價(jià)部門(mén)的認同與支持、核算軟件的開(kāi)發(fā)與推廣運用等，因此，必須穩健推動(dòng)，分步實(shí)施。

　　1．選擇試點(diǎn)，穩健推動(dòng)

　　我國幅員廣闊，水資源賦存和開(kāi)發(fā)條件差別很大，因此，應選擇東、西、南、北、中各一個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)，主要完成以下幾項工作。

　�。�1）按照共性和個(gè)性兼顧的原則，充分考慮工程的歷史和現狀，以及工程所在地水資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局和行政管轄的因素，將一省劃分成若干區域（類(lèi)別）。

　�。�2）在區域內選擇不同類(lèi)型、不同規模、實(shí)行不同會(huì )計制度的典型水管單位進(jìn)行深入調研。從成本科目設置、取值標準等制度性問(wèn)題入手，找出關(guān)鍵的影響因素。把合理的、一致或相對一致的成本科目、取值標準確定下來(lái)。對合理的、有一定差距的內容，采用確定取值范圍或比率的方法予以明確；對不合理的科目或核算辦法予以糾正，做出取舍的明細表，并進(jìn)行充分的說(shuō)明。

　�。�3）按照“成本核算辦法”的核算原則，在調查、分析、整合的基礎上，建立科學(xué)、合理的區域平均供水成本核算模型。在此過(guò)程中，一要把握好區域平均供水成本的構成要素的全面性，二要注意各種資產(chǎn)、費用分攤的公平合理性，三要保證各種合理定額和費率區域的準確性。在此基礎上設計出區域平均供水核算模型并編制軟件。

　�。�4）在區域內的每一個(gè)水管單位原則上都可以在模型中找到適應于本工程的系列參數，并核算出供水成本。但任一個(gè)模型的設計都涉及前提條件的假定、參數的設計和取值范圍，只有通過(guò)實(shí)證檢驗，修正系數和模型，才能更好地貼近水管單位的實(shí)際情況，從而核算出相關(guān)利益者都可以接受的供水成本。

　　2．分步實(shí)施，全面推廣

　　在試點(diǎn)省工作的基礎上，邀請相關(guān)各方的專(zhuān)家學(xué)者咨詢(xún)和論證，形成公共政策，然后在全國范圍內逐步推廣，最終形成科學(xué)合理的供水成本核算規則，為合理水價(jià)形成機制的建立奠定良好的基礎。

　�。ㄗ髡邽樗�利部經(jīng)濟調節司副司長(cháng)）