摘要：介紹了水庫移民管理與監理，比較了兩者之間的差別，并論述了在小浪底工程中采用的檢查、座談和報告編制等移民監理方法，指出應堅持監理聯(lián)絡(luò )員制度、工作例會(huì )制度、監理信息反饋制度、監理備忘錄制度。

　　關(guān)鍵字：小浪底；移民；監理；管理

　　一、引言

　　移民工作事關(guān)重大，涉及政治、經(jīng)濟、環(huán)境等諸多方面，細微的失誤就會(huì )帶來(lái)極為嚴重的后果。在吸取了許多慘痛的教訓之后，移民問(wèn)題才引起了廣泛的關(guān)注，把移民看成是主體工程的一部分而不再是工程的附屬內容已是移民實(shí)際工作者和理論工作者的共識。國際上特別是世界銀行的移民目標是提高、至少是恢復移民原有的經(jīng)濟水平和生活水平；中國的移民方針是提倡走開(kāi)發(fā)性移民的道路，實(shí)行的是前期補償、后期扶持，“逐步使移民生活達到或超過(guò)原有水平”。

　　中國水庫移民的管理在經(jīng)過(guò)幾十年的變革后，已經(jīng)基本形成有自己特色的管理體系。特別是在引入世界銀行貸款機制后的黃河小浪底水庫移民工作中創(chuàng )造出了符合自身特點(diǎn)的管理模式。本文以小浪底水庫移民監理的實(shí)踐為基礎探討水庫移民管理體系中的監理工作。

　　二、水庫移民管理與監理

　　1.管理體制

　　目前，中國水庫移民管理的體制，根據國情，充分吸取世界發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，形成了由工程建設單位、設計單位、地方政府、監理監評單位等共同參與移民的實(shí)施與管理。

　　2.水庫移民管理中的監理

　　移民監理是在參照工程監理的理論和方法的基礎上結合水庫移民安置的特點(diǎn)對移民工作管理方法體系的創(chuàng )新。是指針對移民工作的各個(gè)階段，社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化的移民監理單位接受業(yè)主或有關(guān)單位的委托和授權，根據國家批準的移民工作的文件、法律法規和各項合同、協(xié)議、責任書(shū)等所進(jìn)行的旨在實(shí)現移民工作目的的監督管理活動(dòng)。它對整個(gè)或區域的總的及各類(lèi)移民工作質(zhì)量、進(jìn)度、投資和實(shí)物完成量、生態(tài)環(huán)境保護，移民生產(chǎn)生活水平恢復和提高等方面，進(jìn)行監督檢查、監測評估、計量確認、溝通協(xié)調，提出咨詢(xún)建議。根據委托單位的要求，監理的工作范圍和內容可以有大有小，既可以是全方位、全過(guò)程監理，也可以是某個(gè)階段如移民搬遷階段或后期扶持階段，還可以是某一類(lèi)移民工作的監理，如農村移民安置的跟蹤監理。

　　由于移民監理工作起步較晚，理論還不完善，許多具體問(wèn)題還未解決。因此，如何進(jìn)行移民監理還沒(méi)有統一模式。目前，中國實(shí)行移民監理的水利水電工程主要有三峽、小浪底、萬(wàn)家寨、棉花灘等。

　　3.移民監理與工程監理的異同

　　移民監理和工程監理是相通而又有不同之處的兩個(gè)事物。兩者相通之處在于“監理”，它們的中心任務(wù)都是控制項目目標，也就是為了避免和減少項目實(shí)施中業(yè)主和承包商因主觀(guān)或客觀(guān)原因出現偏差，而聘請第三方進(jìn)行監理，控制經(jīng)過(guò)科學(xué)地規劃所確定的項目投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標。監理的基本方法均為目標規劃、動(dòng)態(tài)控制、組織協(xié)調、信息管理、合同管理。

　　監理的最終目的是力求實(shí)現項目目標。兩者的不同之處在于“移民”和“工程”的區別。

　�。�1）項目實(shí)施單位的區別

　　工程建設項目的實(shí)施單位即承包商通常是企業(yè)法人，通過(guò)招標來(lái)確定，而且承包商以贏(yíng)利為最終目的，得按市場(chǎng)規律辦事。工程監理的對象是承包商進(jìn)行的工程建設活動(dòng)。

　　移民工作由于其項目的復雜性，牽涉到地區穩定和經(jīng)濟發(fā)展，必須由地方政府負責，無(wú)法選擇，因此移民項目實(shí)施單位具有惟一性或者說(shuō)獨占性、壟斷性。作為實(shí)施機構的政府和企業(yè)，有著(zhù)截然不同的特點(diǎn)，政府是國家的行政機構，移民安置主要是行政行為，是國家管理社會(huì )事務(wù)的活動(dòng)，具有非盈利性。移民監理的對象是地方政府進(jìn)行移民安置的活動(dòng)。工程項目的承包商一般具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，熟悉建設項目的建設程序和技術(shù)；移民項目實(shí)施單位由于上述壟斷性，一般缺乏移民實(shí)施的經(jīng)驗，需要移民監理單位提供技術(shù)支持。

　　工程項目的實(shí)施單位根據組織模式的不同一般由承包商和分承包商構成，分承包商與承包商是合同關(guān)系，分承包商向承包商負責，不能再轉包。移民實(shí)施單位作為總稱(chēng)是非常復雜的系統。地方政府條塊結合，包括地方各級行政系統以及相關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)，如土地部門(mén)、公安部門(mén)、建設部門(mén)、水利部門(mén)、電力部門(mén)等；其分包商包括相應的村組集體組織和具體工程的實(shí)施企業(yè)等。移民實(shí)施單位的這種特點(diǎn)使得移民工作出現偏差的幾率大大增加。移民監理的任務(wù)比較繁重。

　�。�2）移民項目實(shí)施中的多變性

　　工程項目各項工作的程序和質(zhì)量要求基本都有國家或行業(yè)的規范，其前期工作深度較大，施工有詳細的施工圖，不可預見(jiàn)的變更較少，而且對變更有成熟的處理辦法。移民項目在實(shí)施中出現的不確定因素較多、規劃變更較多。主要原因有：

　　1）由于水庫淹沒(méi)的復雜性，淹沒(méi)處理設計達不到工程設計的深度。

　　2）地方政府機構為了本地區本部門(mén)的利益，實(shí)施時(shí)隨意變更規劃。如為了節省投資，將規劃的多個(gè)分散安置點(diǎn)實(shí)施為集中安置，將規劃在環(huán)境較好但地價(jià)較高的安置點(diǎn)實(shí)施在較差的地方�；驗榱烁纳票镜氐慕煌�，將規劃在交通條件較好地方的移民安置在偏僻交通條件差的地方，然后申請使用預備費。這直接導致了移民安置規劃實(shí)際操作的困難。

　　3）移民心理的多變性造成規劃變更。移民是具有社會(huì )屬性有思想的人群，不同于無(wú)生命的建筑物，往往規劃時(shí)樂(lè )意到某地安置，但實(shí)施時(shí)又改變主意要求到另外地方安置，實(shí)施部門(mén)若不同意，他們要么到處反映要么對抗不與實(shí)施部門(mén)合作。“一根煙可以改變去向”是移民心理多變的典型。

　　4）安置區群眾的影響造成規劃變更。設計部門(mén)編制移民規劃時(shí)，當地干部和群眾愿意為移民讓出土地或者根本不知情僅是地方長(cháng)官的意志，實(shí)施時(shí)，當地群眾抵觸，拒絕交出土地，甚至阻撓安置點(diǎn)建設。

　　5）氣候因素的影響，造成規劃變更。如黃河小浪底工程，國家氣象部門(mén)預報黃河流域多雨，希望工程提前發(fā)揮防洪作用，移民部門(mén)則相應提早搬遷某水位以下的移民；同時(shí)，氣候因素如漫長(cháng)的雨季會(huì )影響移民居民點(diǎn)的建設和移民搬遷時(shí)間，有可能耽誤按時(shí)耕作，引起對移民和安置區居民的發(fā)揮防洪作用，移民部門(mén)則相應提早搬遷某水位以下的移民；同時(shí)，氣候因素如漫長(cháng)的雨季會(huì )影響移民居民點(diǎn)的建設和移民搬遷時(shí)間，有可能耽誤按時(shí)耕作，引起對移民和安置區居民的計劃外補償。

　�。�3）監理內容的層次不同

　　工程監理屬于微觀(guān)層次，是針對一個(gè)具體的工程項目展開(kāi)的，是緊緊圍繞著(zhù)工程建設項目的各項投資活動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行的監督管理，注重具體工作項目的實(shí)際效益。移民監理屬于宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)相結合層次，以中觀(guān)為主。因為移民監理主要在于對移民搬遷安置過(guò)程中各階段、各單項、各區域是否按規劃、計劃實(shí)施，是否達到預期目標，屬于中觀(guān)層次；不介入具體工程的監理工作，但對具體工程的進(jìn)度、質(zhì)量、投資監理體系和效果進(jìn)行檢查、監督、協(xié)調，對移民接受的土地數量與質(zhì)量進(jìn)行監督，屬于微觀(guān)層次；對移民工作整體進(jìn)度的控制等則屬于宏觀(guān)層次。

　�。�4）管理體制不同

　　工程項目管理體制簡(jiǎn)單明晰，業(yè)主與承包商是合同關(guān)系。監理單位作為獨立的第三方，與業(yè)主是合同關(guān)系，與承包商是監理與被監理的關(guān)系。移民工作比較復雜，其管理體制相應層次較多。涉及的單位上可達國務(wù)院、國家計委，下到縣鄉政府各部門(mén)，既有村組集體組織、工礦企業(yè)、事業(yè)單位和各級群眾，又有各類(lèi)具體工程的承包商。有的項目還牽涉到世界銀行或其他國際貸款組織。目前移民工作通常實(shí)行的是政府行為和投資包干的管理體制，如小浪底工程的管理體制為“水利部領(lǐng)導、業(yè)主負責、兩省包干負責、縣為基礎”，加上“世界銀行檢查、監理監督”。

　�。�5）“三控制、兩管理、一協(xié)調”的具體內容和方法不同

　　由于上述區別的存在，作為監理工作主要內容的“三控制、兩管理、一協(xié)調”的內涵也不同。

　　進(jìn)度控制：移民監理的進(jìn)度控制側重于整個(gè)移民過(guò)程是否符合計劃要求；對具體工程的進(jìn)度控制，一般不采用工程監理的方式方法，只是把它放在整個(gè)移民安置工作過(guò)程、整個(gè)項目結構中實(shí)施中觀(guān)和宏觀(guān)控制。

　　質(zhì)量控制：移民監理對具體工作的質(zhì)量控制只是在于監督工程建設的質(zhì)量保證體系是否完善有效，對于根據規定須聘請專(zhuān)業(yè)監理的項目另聘工程監理單位；移民監理的質(zhì)量控制在于力爭實(shí)現移民項目的質(zhì)量總目標：在規劃的時(shí)限內搬得出、穩得住、為將來(lái)致富打基礎。因此，移民工作諸如移民的知情權（應當知道補償標準、搬遷安排等）是否得到維護、移民實(shí)施機構的工作效率（及時(shí)發(fā)放補償金是否及時(shí)足額，移民培訓質(zhì)量是否過(guò)關(guān)等）等軟指標的質(zhì)量控制是移民監理質(zhì)量控制的重要內容。當然，也有具體的質(zhì)量控制如建房、調地、修路等。

　　投資控制：移民監理對具體工程的投資控制主要在于宏觀(guān)的把握，根據其實(shí)施計劃，資金是否及時(shí)到位。移民監理更加關(guān)注移民資金的流程是否健康，有無(wú)挪用、擠占、滯留，防止未經(jīng)批準隨意變更規劃、加大投資、濫開(kāi)口子。

　　合同管理：工程監理的合同主要是業(yè)主與承包商、承包商與分包商、與材料供應單位之間簽訂的合同，合同管理的對象就是這些合同。移民監理中的合同有特殊的含義。首先它也有合同，這些合同主要存在于移民實(shí)施機構、移民集體和個(gè)人與承包商簽訂的工程建設合同和勞務(wù)合同等；其次，移民監理的合同管理更關(guān)心的是“類(lèi)合同”，主要是計劃、責任書(shū)等。

　　因為業(yè)主與地方實(shí)施機構之間存在的是計劃關(guān)系，政府上級與下級之間的計劃變成責任書(shū)形式，此時(shí)合同管理的內涵接近于計劃管理，但又不同于政府內部的計劃管理，移民監理單位按照計劃。責任書(shū)的任務(wù)進(jìn)行監督。

　　信息管理：移民監理的信息種類(lèi)和范圍比工程監理更多和更廣泛。

　　協(xié)調：由于移民工作錯綜復雜，有許多軟指標，因此，移民監理的協(xié)調工作量較工程監理協(xié)調量更大。

　　4.小浪底工程中采用的移民監理方法

　　在目前實(shí)施移民監理的項目中，采用的方法不盡相同，但在共識的基礎上，一般采用的操作方法是檢查、座談和報告編制。

　�。�1）檢查

　　監理人員一般每月對如下項目進(jìn)行一次檢查或抽查：

　�、僖泼窠ǚ�。按完工、封頂、砌墻、基礎處理四個(gè)標準進(jìn)行統計制表，并將建房戶(hù)與實(shí)物指標補償卡戶(hù)主對照，繪出建房平面圖。

　�、诰用顸c(diǎn)基礎設施（街道、水電等），安置區專(zhuān)項設施（街道、橋梁、高壓輸電等）建設�，F場(chǎng)檢查統計完成工作量，并與規劃指標對照。

　�、坜r村移民土地劃撥。按照安置村和移民村雙方簽訂的協(xié)議，撥付征地款、打樁定界、交接土地幾個(gè)過(guò)程控制劃撥進(jìn)度�，F場(chǎng)查看土地類(lèi)別、灌溉設施配套情況和土地面積，并標注在萬(wàn)分之一地形圖上。

　�、芤泼駛�(gè)人補償金兌現情況。采取選定典型戶(hù)定期抽查補償兌現卡的辦法。

　�、菀泼駲C構資金撥付和使用情況的檢查。采取定期向移民機構負責人和財務(wù)人員了解情況或查看賬目、合同、憑證、撥付文件等相關(guān)資料。

　�、迣︵l鎮遷建、工礦企業(yè)轉產(chǎn)項目建設，重點(diǎn)檢查統計完成的工作量。

　�、咭泼癜徇w。監理人員深入淹沒(méi)區搬遷現場(chǎng)檢查移民房屋騰空情況等。

　�、鄮斓浊謇�。深入淹沒(méi)區，根據庫底清理標準對庫底清理情況進(jìn)行檢查、確認。

　�。�2）座談

　�、倥c移民村干部群眾座談。監理人員在對上述項目檢查、統計完成以后，對其結果、存在的問(wèn)題進(jìn)行座談式的交換意見(jiàn)，了解他們的要求或抱怨。

　�、谂c移民機構負責人座談�；ハ嗤▓笠泼癜仓脤�(shí)施情況，指出存在的問(wèn)題，討論、研究解決問(wèn)題的措施。

　�。�3）編制報告

　　總監理工程師根據監理人員現場(chǎng)監理資料整理出文字報告。圖、表報業(yè)主，并由業(yè)主分發(fā)各有關(guān)單位。

　�。�4）堅持幾項制度

　　1）監理聯(lián)絡(luò )員制度。業(yè)主、各級地方移民機構備指派監理聯(lián)絡(luò )員一名，負責向監理工程師介紹情況、提供信息和資料。聯(lián)絡(luò )員須熟悉本部門(mén)移民工作的情況。

　　2）工作例會(huì )制度。根據監理工程師提供的監理成果，定期召開(kāi)實(shí)施單位參加的工作例會(huì )，研究解決移民工作中存在的問(wèn)題，促進(jìn)移民工作。

　　3）監理信息反饋制度。監理信息反饋是多層次的，包括總監理工程師向省、市、縣移民機構負責人、政府主管移民工作的領(lǐng)導通報實(shí)施情況；監理工程師向縣、鄉實(shí)施機構通報監理情況；監理人員向移民群眾解釋、宣傳政策和有關(guān)政策的反饋；將監理意見(jiàn)和業(yè)主、實(shí)施機構有關(guān)舉措及時(shí)反饋給移民等。監理信息共享即將監理意見(jiàn)及其處理措施及時(shí)通知到全庫區各移民機構、業(yè)主、設計單位，達到及時(shí)溝通的目的。

　　4）監理備忘錄（或監理通知）制度。各級監理人員針對監理過(guò)程中出現的一些典型事件或較重要的問(wèn)題分級向實(shí)施機構發(fā)送監理備忘錄（監理通知），指出存在的問(wèn)題并提出意見(jiàn)或建議，書(shū)面發(fā)送各有關(guān)單位，要求予以解決。

　　目前，移民監理的管理職能發(fā)揮還很不夠，原因主要有：一是它畢竟還處在起步階段，理論體系和技術(shù)規范尚不完善；二是未能真正取得對獨立第三方的合理授權；三是一些有效的控制手段還未完全掌握，或還不具備開(kāi)展的條件。

　　三、結語(yǔ)

　　過(guò)去重工程輕移民和重搬遷輕安置的片面做法侵害了移民的合法權益，導致大量遺留問(wèn)題，造成國家重新投資處理，教訓十分深刻。實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民后，充分利用自然資源，廣開(kāi)安置就業(yè)門(mén)路，前期補償和后期扶持相結合的辦法符合我國實(shí)際情況，是盡快恢復和提高移民生產(chǎn)生活水平的有效措施。更加可喜的是，在 20世紀80年代末中國工程管理引進(jìn)監理手段之后，20世紀90年代初水庫移民管理也引進(jìn)了監理和社會(huì )經(jīng)濟監測評估的方法。最近，水利部移民開(kāi)發(fā)局正在起草移民監理的有關(guān)文件，使這項工作逐步向規范化方向發(fā)展。

　　水庫移民的命運與國家政治和經(jīng)濟密切相關(guān)。21世紀，人口、資源、環(huán)境將是世界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，其中，工程移民問(wèn)題越來(lái)越突出，已經(jīng)成為世界性難題。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，水庫移民也已成為水利水電發(fā)展的主要制約因素。因此，在新的世紀里，水庫移民工作除了一如既往的做好水庫移民遺留問(wèn)題處理和水庫移民的安置及后期扶持之外，還應逐步構建移民理論體系框架，制訂移民監理的技術(shù)規程規范，改變移民監理套用工程監理模式的局面，使移民監理有章可循，同時(shí)，要加大社會(huì )監督的力度，爭取移民監理從規劃階段就盡早介入，以使其發(fā)揮更好更大的作用。