摘要：根據現代化建設“三步走”的戰略部署，我國業(yè)已完成第一、二步戰略任務(wù)，正在向第三步戰略目標邁進(jìn)。第三步戰略階段的目標是，至2050年，基本實(shí)現現代化，人均GNP達到世界中等發(fā)達國家水平。在現代化的過(guò)程中，我國在經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境等方面都將面臨著(zhù)許多艱巨任務(wù)。

　　關(guān)鍵字：南水北調；工程；問(wèn)題

　　根據現代化建設“三步走”的戰略部署，我國業(yè)已完成第一、二步戰略任務(wù)，正在向第三步戰略目標邁進(jìn)。第三步戰略階段的目標是，至2050年，基本實(shí)現現代化，人均GNP達到世界中等發(fā)達國家水平。在現代化的過(guò)程中，我國在經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境等方面都將面臨著(zhù)許多艱巨任務(wù)：第一，保持經(jīng)濟快速增長(cháng)。與發(fā)達國家相比，中國的人均GNP水平很低。只有保持經(jīng)濟的快速增長(cháng)，才能迅速提高綜合國力和解決發(fā)展過(guò)程中存在的各種問(wèn)題。第二，大力調整經(jīng)濟結構。這是提高國民經(jīng)濟整體素質(zhì)、增強國際競爭力的迫切需要。第三，促進(jìn)地區協(xié)調發(fā)展，把地區發(fā)展不平衡控制在可承受的范圍之內，逐步實(shí)現共同富裕。第四，大量創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )。人口和就業(yè)問(wèn)題是我國現代化建設面臨的長(cháng)期挑戰。第五，提高人民物質(zhì)文化生活水平。我國居民生活剛剛進(jìn)入小康階段，尚有數以千萬(wàn)計的城鄉貧困人口。提高人民物質(zhì)文化生活水平仍是一項艱巨的任務(wù)。第六，實(shí)現可持續發(fā)展。我國人均資源匱乏，人口增長(cháng)、經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾十分突出，實(shí)現可持續發(fā)展迫切。��

　　水是現代化建設一切方面的基礎和前提�，F階段，我國現代化建設任務(wù)正面臨水、石油和耕地等資源短缺的制約。其中，水對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的制約作用將日益加劇。我國水資源總量居全球第6位，但人均水資源只有世界平均水平的1/4，是全球13個(gè)貧水國家之一。我國水資源不僅人均水平低，且時(shí)空分布極不均衡。合理開(kāi)發(fā)并優(yōu)化配置水資源是中國現代化的根本要求。

　　水是人類(lèi)生存之須臾不可離、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展之必不可少的特殊商品，具有一般商品和公共產(chǎn)品的雙重屬性。合理配置水資源不僅關(guān)系到經(jīng)濟的持續發(fā)展，還關(guān)系到國家的政治統一和社會(huì )的穩定和諧，是一個(gè)極其重要的戰略問(wèn)題。

　　我國華北和西北耕地占全國的60%以上，人口占45%以上，GDP占17.27%（2000年），在全國具有重要的政治和經(jīng)濟地位。沒(méi)有華北和西北地區的現代化，便沒(méi)有全國的現代化。華北和西北又是中國嚴重缺水的地區，水資源總量不到全國的20%，人均水資源量?jì)H為南方水平的1/3.水資源的短缺正在影響著(zhù)華北和西北地區的工農業(yè)生產(chǎn)和人民的安居樂(lè )業(yè)。��

　　實(shí)施南水北調工程，將較大地改善華北和西北地區的自然環(huán)境，緩解當地人地關(guān)系的緊張狀況；有利于解決該地區嚴重缺水的局面，挖掘該地區的增長(cháng)潛力，擴大發(fā)展機會(huì )，提高資源的配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟結構的戰略性調整；對于保持全國經(jīng)濟的快速增長(cháng)，實(shí)現全國范圍內的結構升級和經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的可持續發(fā)展，協(xié)調地區發(fā)展，實(shí)現共同富裕并進(jìn)而實(shí)現全國的現代化，都具有重要的戰略意義。

�オ� 南水北調工程是一項復雜的、巨大的系統工程，對經(jīng)濟、社會(huì )的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的改善將產(chǎn)生深遠的影響。實(shí)施南水北調工程，必須正確處理節水與調水、治污與通水、環(huán)保與用水、經(jīng)濟效益與社會(huì )效益的關(guān)系；合理協(xié)調調水區、受水區和輸水沿線(xiàn)地區之間的利益關(guān)系，以及市場(chǎng)調節與政府規制之間的關(guān)系。

　�。ㄒ唬┮运�資源可持續利用為指導，堅持先節水后調水，盡快轉變水資源粗放利用、浪費嚴重的狀況。

　　1.農業(yè)、工業(yè)、城市建設和生活用水普遍浪費嚴重，如不盡快改變，將嚴重抵消調水工程的經(jīng)濟社會(huì )效益��

　　農業(yè)是消耗水資源的主要產(chǎn)業(yè)，但是水資源利用十分粗放。目前我國農田灌溉用水總量為3440億立方米，占全國用水總量的66.5%，灌溉用水的有效利用率僅為30～40%，發(fā)達國家為70～80%；我國每立方水的糧食生產(chǎn)能力只有1公斤左右，發(fā)達國家一般為2公斤。��

　　工業(yè)用水粗放和城市生活用水嚴重浪費的局面沒(méi)有根本改觀(guān)。工業(yè)用水效率相當低，我國生產(chǎn)1噸鋼用水23～56噸，而美國、日本、德國所用水不到6噸。我國大部分城市工業(yè)用水的重復利用率僅為30～40%，日本、美國等國工業(yè)用水的重復利用率高達75%以上。我國城市供水管道的漏失率一般為5～10%，有的城市高達15%以上。水資源不足突出表現在城市。隨著(zhù)我國社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是城市化水平的提高，淡水（主要是工業(yè)用水和生活用水）需求總量將會(huì )有較大增加。

　　面對水資源供給不足的矛盾，水資源的粗放利用和嚴重浪費狀況亟待根本扭轉，否則，南水北調工程無(wú)法正常發(fā)揮其預想的效果，水資源的可持續利用仍將面臨長(cháng)期的嚴峻挑戰。��

　　2.必須從思想觀(guān)念和體制上實(shí)行重大轉變，為水資源的可持續利用創(chuàng )造良好條件��

　　我國水資源粗放利用、浪費嚴重的狀況之所以長(cháng)期難以扭轉，主要原因在于陳舊的思想觀(guān)念和計劃經(jīng)濟下形成的水資源管理體制和經(jīng)營(yíng)機制。因此，要在認識上和體制上實(shí)行六個(gè)方面的轉變：

　�。�1）從認為水是取之不盡、用之不竭的，轉變?yōu)檎J識到淡水資源是有限的，要引入市場(chǎng)機制，實(shí)行有償使用，使水資源成為商品，實(shí)現可持續利用。當然，在商品化的過(guò)程中也要注意水資源是一種特殊的商品，要防止從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。

　�。�2）從單純防止水對人類(lèi)的侵害，轉變?yōu)樵诜乐蛊淝趾Φ耐瑫r(shí)，特別注意防止人類(lèi)對水資源的侵害，實(shí)現人與自然的和諧共處。在重視水利工程建設的同時(shí)，更要重視非工程措施，加強科學(xué)管理。

　�。�3）從重點(diǎn)對水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用和治理，轉變?yōu)樵诒Ｗo和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，全面加強對水資源的合理配置、有效節約和合理利用。要優(yōu)先保證生態(tài)環(huán)境用水，在此基礎上合理規劃和保障社會(huì )經(jīng)濟用水。

　�。�4）從以需定供轉變?yōu)?ldquo;提高用水效率、保證供水”，按水資源供求狀況確定國民經(jīng)濟發(fā)展規劃和產(chǎn)業(yè)布局。要從粗放用水轉變?yōu)楦咝в盟�，在農業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)中加緊推廣節水技術(shù)和產(chǎn)品，各行各業(yè)都要大力節水，提高用水效率。

　�。�5）從“開(kāi)源、節流、治污

　　資源供需矛盾日益尖銳，必須把節流、治污放到更加突出的位置，以保證城市水資源的良性循環(huán)。

　�。�6）從計劃經(jīng)濟條件下對水資源的多家分散管理，向市場(chǎng)經(jīng)濟條件下“地域水域相結合”的統一管理轉變，根據不同地域和水域的特點(diǎn)，加強對全國水資源的統一配置、調度和管理。��

　�。ǘ�）堅持先治污、先環(huán)保、后通水

　　1.要采取強有力的措施防止調水區水源受到污染��

　　目前，南水北調東線(xiàn)水源區長(cháng)江近岸污染加重，由于城市污水處理率低，大量未經(jīng)處理的城鎮污水直接排放江中，致使沿江主要城鎮的近岸形成了至少560公里的污染帶，遠遠高于1992年長(cháng)江委調查的結果，給當地城市供水也造成了極大困難。水源區水體除了有工業(yè)廢水和城市污水直接排放的污染外，還有血吸蟲(chóng)之類(lèi)南方特有的生物污染的隱患，必須迅速采取治污措施，保證水源清潔，切實(shí)防范疾病隨調水擴散。西線(xiàn)調水工程水源區，地處四川阿壩、甘孜地區，是長(cháng)江上游，草原退化（面積已占可利用草原的近一半）、沙化、鼠害造成嚴重水土流失，不僅不利于涵養水源，而且嚴重威脅著(zhù)長(cháng)江上游的生態(tài)屏障。對此也應當引起高度重視，要未雨綢繆。��

　　2.調水沿線(xiàn)和受水區同樣存在嚴重污染和生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，必須盡快解決��

　　中線(xiàn)、東線(xiàn)工程沿線(xiàn)和受水區的污染和環(huán)保問(wèn)題同樣嚴峻。2001年8月初，淮河干流水質(zhì)污染超標，原因是沿淮河各種企業(yè)，包括國有大中型企業(yè)和“十五小”企業(yè)的廢水排放以及越來(lái)越多的城市生活污水和農藥化肥，造成1.44億立方米的污水源下泄。目前淮河劣于五類(lèi)水的水質(zhì)竟占到73.6%.國家環(huán)保局和國家計委等八部委核查，發(fā)現沿淮河工業(yè)結構性污染并沒(méi)有從根本上扭轉，特別是流域內的400多家造紙廠(chǎng)治理難度很大，極易造成污染反彈。按規劃淮河流域內應該建成污水處理廠(chǎng)52座，至今僅建成11座。核查得出結論是淮河已喪失自?xún)裟芰�。為保證調水不受污染，調水沿線(xiàn)和受水區要對重點(diǎn)污染源嚴密監測，嚴格控制污水、廢水排放標準。��

　　3.在調水源頭、沿線(xiàn)和末端以及流域上中下游實(shí)行協(xié)調行動(dòng)，共同加大治污和環(huán)保力度��

　　國家環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)和調水沿線(xiàn)各地政府應當密切配合，制定好并認真執行治污和環(huán)保的規劃及標準，保證必要的人力、物力和財力，協(xié)調行動(dòng)步驟，加大工作力度，盡快扭轉水源區、調水沿線(xiàn)以及受水區污染加重和生態(tài)惡化的嚴峻局面。��

　　4.防污減災戰略必須由“以末端治理為主”向“以源頭治理為主”轉變��

　　由于工業(yè)結構的不合理和粗放型的發(fā)展模式，工業(yè)廢水污染占據了我國水污染負荷的50%以上。國內外經(jīng)驗早已證明，傳統的以末端治理、達標排放為主的工業(yè)污染控制戰略耗資大，效果差，不符合可持續發(fā)展的要求。因此，必須大力推行以清潔生產(chǎn)為代表的污染預防戰略，降低物耗能耗，提高工業(yè)生產(chǎn)的資源利用率，盡快淘汰高污染、高耗水的落后技術(shù)和工藝，從源頭減少污染排放量。

　�。ㄈ�）加強調水沿線(xiàn)的合理規劃，促進(jìn)沿線(xiàn)區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和可持續發(fā)展

　　調水工程流經(jīng)區域廣闊，隨著(zhù)水資源的重新配置，調水沿線(xiàn)的生產(chǎn)條件、生活條件和生態(tài)環(huán)境都可能發(fā)生新的變化。調水工程既有改善沿線(xiàn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展條件的積極作用，也可能帶來(lái)新的問(wèn)題或消極影響因素，如沿線(xiàn)生態(tài)保護問(wèn)題。為了促進(jìn)調水沿線(xiàn)地區實(shí)現經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和可持續發(fā)展，應當注意把握好以下幾點(diǎn)：��

　　1.搞好調水沿線(xiàn)生態(tài)保護區的規劃和建設��

　　南水北調作為跨流域、長(cháng)距離的巨大工程，沿線(xiàn)可能有國家級生態(tài)保護區，或生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區，通水后既會(huì )改善這些地區的水資源和生態(tài)狀況，也可能由于人類(lèi)活動(dòng)的增加而帶來(lái)一些負面影響。因此要切實(shí)做到趨利避害，維護好生態(tài)保護區，加快治理和恢復脆弱的生態(tài)環(huán)境。��

　　2.處理好沿線(xiàn)泄洪、蓄洪區與小城鎮建設、移民和發(fā)展鄉鎮企業(yè)的關(guān)系��

　　我國近幾年洪澇災害頻繁發(fā)生，除了天災以外，很重要的原因是水利工程失修，加上泄洪、蓄洪區內建立了不少鄉鎮企業(yè)和民居，使洪澇災害引起的經(jīng)濟損失加重。應當認真吸取這方面的教訓，搞好泄洪、蓄洪區的規劃和保護，把區內的民居和鄉鎮企業(yè)盡快遷出，并同小城鎮建設結合起來(lái)，促使鄉鎮企業(yè)集中連片發(fā)展；同時(shí)要注意維護移民的切身利益，保證其安居樂(lè )業(yè)，防止其返回。��

　　3.對調水沿線(xiàn)和受水區城市的高耗水工業(yè)及服務(wù)業(yè)要進(jìn)行合理布局和有效控制��

　　調水并不意味著(zhù)沿線(xiàn)和受水區城市可以放手發(fā)展高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)，國家應當引導高耗水工業(yè)盡可能布局在濱海地區，以便充分利用海水做工業(yè)冷卻水。目前海水利用量很小，大有潛力可挖。城市不宜盲目發(fā)展洗車(chē)、豪華洗浴和高爾夫球場(chǎng)等高耗水服務(wù)業(yè)以及高耗水人造景觀(guān)，缺水城市尤其應當加以控制。��

　　4.缺水地區要大力普及農業(yè)節水技術(shù)，改變農業(yè)粗放用水狀況��

　　要從傳統的灌溉土地轉變?yōu)楣喔茸魑�，增加必要的投入，繼續研究、推廣節水灌溉技術(shù)和設備，發(fā)展節水型農業(yè)，盡量減少傳統灌溉方式的滲漏和揮發(fā)造成的水資源浪費。

　�。ㄋ模┱J真研究經(jīng)濟結構調整、擴大對外開(kāi)放和申奧成功等新情況對水資源和調水工程帶來(lái)的重大影響，及早采取對策

　　在更大范圍內、更深層次上擴大對外開(kāi)放，經(jīng)濟結構調整的力度將不斷加大，國內外經(jīng)濟環(huán)境也將發(fā)生新的變化。申奧成功不僅給北京帶來(lái)前所未有的機遇和挑戰，而且其影響遠遠超出北京的范圍。這些重大的新情況勢必對調水工程產(chǎn)生直接或間接的影響，因此，從側重防范不利因素、避免陷入被動(dòng)的角度考慮，以下幾點(diǎn)值得引起高度重視：��

　　1.結構調整引起的產(chǎn)業(yè)遷移對水資源可能造成不利影響，要盡量加以避免在全國產(chǎn)業(yè)結構調整和西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)程中，中東部地區某些高污染、高耗水企業(yè)和項目正在或將繼續向西

　　西轉移，不但可能加重西南豐水地區的水資源污染，威脅西部本以十分脆弱的生態(tài)環(huán)境，而且可能對西北嚴重缺水地區產(chǎn)生巨大壓力。遷入項目地區要慎重選擇，遷出項目地區要按國家規定對高污染項目進(jìn)行治理或淘汰。��

　　2.吸引外商直接投資要防范盲目引進(jìn)高污染、高耗水項目��

　　我國擴大對外開(kāi)放和加入世貿組織，必將吸引更多外商來(lái)華投資，其中可能會(huì )有一些高污染、高耗水項目和產(chǎn)品向中國轉移。國家有關(guān)部門(mén)應當按照可持續發(fā)展的要求完善外商投資指導目錄等法規，并增加其透明度，各地應當依據國家統一法律法規篩選外商投資項目，防止盲目引進(jìn)項目造成水資源和環(huán)境的破壞。

　　3.申奧成功對嚴重缺水的北京將增加巨大的、高標準的用水需求，對調水工程實(shí)施進(jìn)度也會(huì )提出新的要求��

　　北京缺水形勢十分嚴峻，人均水資源量不足400立方米，僅為世界人均水平的1/30，在全世界120個(gè)國家的大都市中居100位以后。20世紀中葉以來(lái)，北京已發(fā)生了3次供水危機，據專(zhuān)家預測北京正面臨第4次水資源危機的威脅：一是用水需求超出了區域水資源的承載能力；二是上游用水量增加導致入境水量急劇減少；三是水資源過(guò)量開(kāi)采導致生態(tài)環(huán)境惡化；四是市內水污染不斷加劇，造成水資源更加緊張。盡管北京將采取各種節水與挖潛措施，但是如遇到中等干旱年或特殊干旱年，到2010年缺水量仍將達到4.9～7.7億立方米�？紤]到申奧成功，各項有關(guān)建設的力度將迅速加大，用水量也將大幅度提高，因此，在今后幾年里北京供水缺口將會(huì )更大。2008年奧運會(huì )期間，北京的用水量也會(huì )大量增加。加快南水北調工程進(jìn)度，保證足夠和清潔達標的水資源供給，將成為北京成功舉辦奧運會(huì )的重要條件。��

　�。ㄎ澹┘涌煅芯亢头e極探索市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的水資源管理體制和水價(jià)管理體制

　　南水北調工程是從硬件設施上解決北方缺水矛盾的重大舉措，無(wú)疑具有深遠的意義。但是，要保證水資源的合理開(kāi)發(fā)、節約利用和有效保護，還需要根據發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟的新形勢，對計劃經(jīng)濟下形成的水資源管理體制和經(jīng)營(yíng)機制加以改革，為南水北調工程更好地發(fā)揮作用創(chuàng )造良好的體制條件。��

　　1.加強對建立統一、規范、高效的水資源管理體制的研究和探索��

　　現行水資源管理體制的突出弊端是，偏重行政手段和管理分散，難以應付缺水、浪費水和水污染的挑戰。因此，要加強對目前水資源管理體制的改革思路的研究，包括如何對水資源規劃、開(kāi)發(fā)、使用和環(huán)境保護等實(shí)行綜合性管理；如何在較大流域內建立統一的、有權威的水資源管理機構；如何主要運用法律的、經(jīng)濟的手段，并輔之以必要的行政手段，確保水資源的可持續利用等等。��

　　過(guò)去計劃經(jīng)濟下的調水工程都是國家財政拿錢(qián)，地方受益，幾乎所有引水工程規模都比實(shí)際需求大1倍左右，造成投入大，浪費多，效益差。南水北調這樣遠距離跨流域的調水工程，也必然涉及水資源管理體制和水利現代化建設的許多疑點(diǎn)和難點(diǎn)，例如各大流域水資源統一配置、統一管理問(wèn)題，水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的產(chǎn)權歸屬和產(chǎn)權經(jīng)營(yíng)收益問(wèn)題，水權的分配、交換和定價(jià)問(wèn)題，發(fā)展水市場(chǎng)和改善政府宏觀(guān)調控等。這些問(wèn)題都應該加強研究，以適應南水北調工程勢對水資源管理體制改革的現實(shí)需要。��

　　2.要加緊研究符合市場(chǎng)經(jīng)濟規律的水價(jià)管理體制��

　　在發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的條件下，要充分發(fā)揮調水工程的功能與效益，還必須認真研究水權和水市場(chǎng)的問(wèn)題。水價(jià)的形成既要反映水資源的稀缺性，使之有利于補償供水設施投入成本，又要滿(mǎn)足促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )健康穩定發(fā)展的要求。水資源是一種特殊商品，具有基本必需品和公共產(chǎn)品的屬性，合理配置水資源不僅關(guān)系到經(jīng)濟的持續發(fā)展，制造業(yè)產(chǎn)品的競爭力，還關(guān)系到國家的政治統一和社會(huì )的穩定。因此，要研究適當區分公益性用水和經(jīng)營(yíng)性用水的辦法，以保證低收入群體的利益，并體現國家產(chǎn)業(yè)政策的導向，使水價(jià)能夠起到鼓勵節水、限制高耗水行業(yè)盲目發(fā)展的作用。還要探討水價(jià)調整的科學(xué)方法，以及廣泛征求各方面意見(jiàn)的有效途徑。��

　�。�六）協(xié)調好調水區和受水區的利益關(guān)系

　　南水北調工程規模浩大，將改變沿線(xiàn)各省市的水資源配置狀況，對當地經(jīng)濟增長(cháng)、居民生活、社會(huì )發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等勢必產(chǎn)生多方面的重大影響，原有的利益格局很可能隨之改變而需要進(jìn)行必要的調整。尤其是中線(xiàn)、東線(xiàn)工程調水線(xiàn)路更長(cháng)，建設規模更大，涉及沿線(xiàn)省、市、地區更多，調水產(chǎn)生的各種影響和相應利益調整將更為廣泛而深刻。從總體上看，受水區是調水工程的主要受益者，而調水區是主要的付出者，調水可能對當地造成一定的利益損失，應當盡量加以避免，或對其進(jìn)行必要的補償。��

　　1.對調水區可能受到的不利影響和利益損失要進(jìn)行全面深入的調查論證，在制定工程規劃時(shí)盡可能充分考慮當地的發(fā)展需要��

　　調水工程將改變調水河段水資源的時(shí)間、空間分布狀況，對當地和下游地區的發(fā)電、工農業(yè)用水、航運、庫區移民、生態(tài)環(huán)境以及水文地質(zhì)狀況等，可能產(chǎn)生不同程度的不利影響。應當做到心中有數，合理規劃調水量，并采取相應的避免措施和補償措施。��

 　　2.國家應當按照發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，運用立法和政策手段，彌補調水區付出的代價(jià)，協(xié)調好調水沿線(xiàn)各省市之間的利益關(guān)系。��

　　3.受水區和調水區都要服從大局，做好利益格局調整的配合工作。��

　　受水區應當具有高姿態(tài)，以互惠互利或對口支援等適當的方式支持調水區的經(jīng)濟發(fā)展。調水區要適應調水后的新情況，主動(dòng)搞好本地經(jīng)濟結構調整。