資源配置是縣級政府財政的主要職能，政府采購是資源配置職能的具體實(shí)現形式，縣級政府在推行這一制度過(guò)程中，在理論認識與實(shí)際運作上尚存問(wèn)題，縣級政府采購制度應如何規范，本文試圖作一些探討。

　　政府采購是地方政府實(shí)施有效資源配置的具體形式

　　在資源稀缺的前提下，為了實(shí)現社會(huì )福利的最大化，要求對稀缺資源實(shí)施市場(chǎng)配置方式。但是，市場(chǎng)機制的作用并非萬(wàn)能，它既有存在缺陷的一面，又有失靈的領(lǐng)域，這就在稀缺資源的配置上為政府發(fā)揮作用留出了空間，同時(shí)，也就決定了政府財政所具備的資源配置、調節收入分配和穩定經(jīng)濟等三大職能。

　　市場(chǎng)體制下，政府財政具備上述三大職能，是從研究資源配置方式的角度，相對于市場(chǎng)配置方式，將政府作為一個(gè)整體而言的。事實(shí)上，各國政府都由多級政府組成的（有中央政府，也有地方政府，地方政府又可劃分為若干級），相應地政府的財政職能也是由各級政府共同去完成的。換言之，每級政府財政在實(shí)現上述職能過(guò)程中，各有側重。市場(chǎng)體制下，由于（1）一國內地區間的經(jīng)濟是開(kāi)放的，生產(chǎn)要素可以在地區間自由流動(dòng)；（2）地方政府又缺少必要的調控經(jīng)濟的政策工具等客觀(guān)因素的存在，地方財政在調節收入分配和穩定經(jīng)濟這兩個(gè)職能上所能發(fā)揮的作用不大，因此資源配置成為地方財政的主要職能。作為基層政權的縣級政府財政更是如此，具體地說(shuō)，在調節收入分配與穩定經(jīng)濟上縣級政府難以發(fā)揮作用的前提下，如何有效地提供區域性的公共產(chǎn)品就成為考核縣級政府工作效率的主要內容。

　　政府采購，不論是運用財政資金購買(mǎi)商品、勞務(wù)，還是購買(mǎi)包括興修水利、修建交通設施、改造環(huán)境等在內的公共工程，從其內容上看，它則是地方政府財政實(shí)施有效資源配置職能的具體形式。在縣級政府推行政府采購制度是市場(chǎng)經(jīng)濟體制的客觀(guān)要求，其積極意義體現在以下幾個(gè)方面：

　　政府采購制度是市場(chǎng)體制國家管理政府直接支出的基本方式從國際經(jīng)驗看，大部分市場(chǎng)體制國家對政府直接支出的管理基本都應用政府采購方式。近一個(gè)世紀來(lái)，政府采購主體也逐步由中央政府擴展到地方政府，甚至其它公共服務(wù)組織。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化趨勢的日益明顯，政府采購已經(jīng)推廣到國際貿易領(lǐng)域，世貿組織的《政府采購協(xié)議》已成為各國“入世”談判的重要文件之一�？h級政府作為我國基層政權，必須適應世界經(jīng)濟全球化的發(fā)展，積極參與國際分工、協(xié)作。它不僅有助于縣級政府從國際市場(chǎng)中獲得價(jià)廉物美的產(chǎn)品與服務(wù)；而且也有助于在正式開(kāi)放政府采購市場(chǎng)前的一段時(shí)間里鍛煉和培訓包括鄉鎮企業(yè)在內的國內企業(yè)，逐步適應國際慣例，縣級經(jīng)濟以開(kāi)放的姿態(tài)迎接國際挑戰。

　　有利于縣級政府建立反腐倡廉的機制從各種傳媒的報道中不難看出，一些縣產(chǎn)生腐敗現象的政府官員中除了“管人”的外，大半是“管錢(qián)”與“管物”的。假使在縣級全面推行政府采購，將縣級政府的采購行為置身于財政、審計、供應商和社會(huì )公眾的全方位監督的機制當中，在公開(kāi)、透明的環(huán)境中運作，可使基層政府公共采購行為中產(chǎn)生的各種腐敗現象得到有效的抑制。

　　有利于促進(jìn)縣級財政支出改革縣級政府以規范支出管理為核心的財政改革，不論是改革預算編制辦法、試行部門(mén)預算，還是建立國庫集中支付制度，通過(guò)政府采購制度的試行，都能起到一定規范和有力的推動(dòng)作用。

　　可使縣級政府實(shí)現“節支”從各國以及我國各�。ㄊ�、自治區）推行政府采購的實(shí)踐看，資金節約率一般在10%左右，此外，由于縣級推行政府采購后，推動(dòng)了國庫集中支付制度改革的進(jìn)程，對緩解縣級財政資金調度困難有一定的積極意義。

　　縣級政府推行政府采購制度的難點(diǎn)

　　縣級政府在推行政府采購制度過(guò)程中，除了缺乏完善的法律、法規體系等非縣級政府力所能及的客觀(guān)因素外，主要存在以下困難：

　　采購規模小，導致采購模式選擇上的搖擺從理論意義上說(shuō)，發(fā)展中國家，尤其在市場(chǎng)發(fā)育早期，政府財政的購買(mǎi)性支出占財政支出的比重要大些，政府承擔了大量的基礎設施與基礎產(chǎn)業(yè)的投資任務(wù)，政府采購的規模應當是不小的。但這里有一個(gè)假設前提，那就是政府財政資金是充裕的。我國的實(shí)際情況是除廣東、浙江、江蘇、上海等少數發(fā)達�。ㄊ校┑纳贁蛋l(fā)達縣（市）財政比較寬裕外，大部分縣（市）級的財政狀況都比較抽據，有的甚至連工資的發(fā)放都有困難。如浙江省雖財政收入總量在全國排名第5位，人均財政收入全國排名第3位，但仍有50%的縣（市）實(shí)施了“兩保兩掛”體制，這就意味著(zhù)除寧波以外仍有30多個(gè)縣（市）的財政基本上是“吃飯財政”。這種消費性支出占絕對比重的現實(shí)，決定了貧困縣（市）的采購規模相對來(lái)說(shuō)是小的。政府采購規模過(guò)小除了因缺乏規模效益，從而導致政府采購節費率不高等不利因素外，更主要的是使縣級在推行政府采購過(guò)程中，在采購模式的選擇上產(chǎn)生了搖擺，采取集中采購模式，因規模不大，政府采購費時(shí)、費力，節費率仍不高；而采取分散采購模式，又使政府采購形同虛設而有違改革的初衷。（上）市場(chǎng)發(fā)育不健全，導致采購方式選擇上的困難發(fā)展的不均衡是各國經(jīng)濟發(fā)展永恒的話(huà)題，我國也不例外，不僅西部地區與東部有差異，北方與南方有差異，即使在經(jīng)濟相對發(fā)達的東南沿海地區，廣東、浙江、江蘇等，不同縣（市）間的市場(chǎng)發(fā)育也存在著(zhù)不平衡。在市場(chǎng)發(fā)育不健全的縣（市）推行政府采購，尤其像計算機廣域網(wǎng)等高科技工程、汽車(chē)等大宗貨物以及舉辦會(huì )議、維修等勞務(wù)，由于包括生產(chǎn)商或者經(jīng)銷(xiāo)商在內的供應商數量過(guò)少，致使采購方式選擇困難，采用公開(kāi)招標方式，木僅時(shí)間長(cháng)、費用大，且往往無(wú)人來(lái)投標；采用邀請招標方式，本地可“邀請”的供應商實(shí)在太少；或者雖然招標的范圍可以拓展到全省以至全國，但一方面因招標規模小，難以吸引廠(chǎng)商；另一方面，即使供應商來(lái)了，因沒(méi)有固定網(wǎng)點(diǎn)而導致售后服務(wù)不到位的困難。

　　認識上尚存“誤區”，致使采購計劃落實(shí)上的困難縣級政府各部門(mén)尤其是原本就有較大采購自主權的個(gè)別部門(mén)，認為政府采購手續復雜、時(shí)間跨度長(cháng)，不如過(guò)去自行采購便捷，認識上的誤區，表現在各部門(mén)采購計劃的編制上，普遍存在以下兩個(gè)缺陷：（1）“該細的不細”，表現在各單位對年度采購事項事先沒(méi)有詳細的預測與安排，隨意性大；（2）“不該細的過(guò)細”，表現在各單位不顧實(shí)際，對某一采購商品的數量、型號、規模、顏色等都有明確要求，把政府采購部門(mén)當成了本單位的“后勤服務(wù)中心”。這就導致了縣級政府采購難題的產(chǎn)生：首先，政府采購計劃編制難，“計劃趕不上變化”；其次，政府采購很難形成規模效益。2000年在浙江臺州，就曾因計劃落實(shí)的困難，產(chǎn)生了所謂的“路橋難題”。

　　管理機構設置不統一，導致政府采購工作的不規范目前，實(shí)行政府采購的各縣（市），在機構設置上不盡統一，大部分縣（市）的管理機構（政府采購辦公室）設在財政部門(mén)，但也有少數設在機關(guān)事務(wù)管理局與監察部門(mén)的。設在財政部門(mén)的又分三種類(lèi)型：獨立型，即縣（市）政府設領(lǐng)導小組、領(lǐng)導小組下在財政部門(mén)設政府采購管理辦公室，政府采購中心在辦公室之外單獨設置。雜合型，即有的縣（市）有采購辦但無(wú)采購中心，或者采購中心，無(wú)采購辦。三位一體型，即控辦、采購辦、采購中心三位一體�？h（市）在推行政府采購過(guò)程中機構設置的不規范，導致了管理的混亂，尤其是“運動(dòng)員”與“裁判員”由同一“人”兼任的情況下，將會(huì )導致政府采購工作的不規范。

　　市場(chǎng)信息不充分，影響了政府采購工作的質(zhì)量縣（市）級政府尤其是地處邊遠山區、海嶼、市場(chǎng)發(fā)育尚不健全的貧困縣（市）政府，在推行政府采購過(guò)程中，市場(chǎng)信息閉塞，難以把握市場(chǎng)脈搏成為直接影響這些縣（市）政府采購工作質(zhì)量的又一重要因素。一方面，貧困縣（市）專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才相對缺乏；另一方面，這些縣一般都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的技術(shù)咨詢(xún)機構，因此，導致了貧困縣（市）很難請到理想的評標專(zhuān)家，從而使招標工作的質(zhì)量大打折扣。此外，由于市場(chǎng)信息的不充分，對工程、貨物的價(jià)格、性能比沒(méi)有一個(gè)全面的了解，致使標書(shū)制作尤其是“標底”的確定上，很難做到科學(xué)合理。若標底走得過(guò)高，招標失去意義，反之，標底定得過(guò)低，使招標人的標書(shū)全部成為廢標，對政府形象將會(huì )受到直接影響。（上）