資金、技術(shù)和人力資本并不是解決社會(huì )發(fā)展問(wèn)題的最關(guān)鍵因素。每當提到中國以及其他地方的環(huán)境保護問(wèn)題時(shí)，缺少資金總是被人們認為是問(wèn)題得不到解決的主要原因。我們認為，相應的制度建設是第一位的。準確測算一項新的制度安排的成本和收益幾乎是不可能的事情，任何新制度的供給都受到許多內部變量和外部變量的影響，從某種層面上來(lái)說(shuō)，我們僅可能從某種制度安排的影響因素入手來(lái)分析這種制度安排的可能性。公共池塘資源的集體治理機制是否能確立，要看社區內部人們的交流狀況和信任度，以及相應的監督機制和沖突解決機制是否完善。通過(guò)對草海歷史和現狀的分析，我們認為這些機制是可以建立起來(lái)的。農民的各項權利需要得到充分的認可和保障，他們需要在游戲規則的制定中取得平等的談判地位，這是社區資源管理和持續利用的基本要求。否則，外來(lái)利益集團很容易在博弈中取得強勢地位，并導致資源租金散失，最終加速資源的衰竭。

　　每一種特定的制度安排都處于一定的層次當中，本文所談的制度安排基本上是處于集體層次和操作層次上的，其上還存在更為宏觀(guān)的制度環(huán)境，我們分析特定的制度安排不能脫離其所依存的制度環(huán)境。中國的市場(chǎng)化改革目前已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)掃除體制性障礙的關(guān)鍵時(shí)期，即需要突破原先的一些制度架構。草海合作項目最具爭議性的就是農民合作組織的地位和村寨發(fā)展信用基金運作方式的合法性問(wèn)題。如果臨時(shí)性的項目組織不能轉變?yōu)殚L(cháng)期的更正式的農民合作組織并使其涵蓋草海周?chē)�的所有農戶(hù)，如果目前的村寨發(fā)展基金運作方式得不到更高層面上（至少是地方法律）的認可，那么這種制度本身就是不穩定的，所達到的激勵效果也難以預期，將來(lái)還會(huì )出現管理上的各種問(wèn)題。

　　在草海資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的過(guò)程中，當地社區農戶(hù)是作出了貢獻的，有一系列的正式制度和非正式制度在規范著(zhù)人們的行動(dòng)。在相當一部分農戶(hù)自身的溫飽問(wèn)題尚未解決的情況下，他們可以容忍黑頸鶴在田地里取食莊稼，他們積極舉報外來(lái)的偷獵者，他們可以不顧辛勞跋涉數公里路程，把受傷的黑頸鶴送到保護區管理處，他們積極投入勞動(dòng)力修繕村莊公里和水井，他們在荒山種植草木，開(kāi)展集體的水土流失治理活動(dòng)，他們建設了受到良好保護的水禽繁殖區，他們集體制訂了公共牧場(chǎng)的放牧規則。所以，我們應當充分尊重當地社區農戶(hù)在環(huán)境保護中的主人翁地位和已取得的成績(jì)，只要有健全的制度環(huán)境，完全可以建立起低成本、高效率的農民自主管理制度。在社區發(fā)展的問(wèn)題上，地方政府應該多為農民增收出謀劃策，使當地農戶(hù)早日擺脫貧困，降低農民對資源消耗型產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)程度，減輕農民生產(chǎn)、生活對草海自然生態(tài)的壓力。當前，一個(gè)迫切的問(wèn)題就是，讓當地農民能完全獲取本應由他們索取的資源租金，建立農民合作組織，使之成為社區資源產(chǎn)權分配和監督執行的主體，建立起保證資源系統持續利用的激勵制度。

　　地方政府作為強大的公共財政資源的調動(dòng)者，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要做好角色定位。在社區資源的開(kāi)發(fā)利用方面，政府所擁有的信息是有限的（草海的歷次人為改造，甚至包括目前的排污溝建設都出現了論證方面的失誤）。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府要避免“裁判員”和“運動(dòng)員”的雙重角色，要在資源利用活動(dòng)中充當“監護人”和“守夜人”的角色。切忌當地政府職能部門(mén)直接從事草海資源開(kāi)發(fā)項目，從本已少得可憐的資源租金中再分走一杯羹。地方政府的有關(guān)職能部門(mén)應把精力放在以下方面：

　　1、加快草海農村基礎實(shí)施建設，多方融資，改善農電、通訊、道路、交通、水利等公共設施。

　　2、加大地方財政投入力度，改善草海農村基礎教育，對由于恢復草海湖水面而在經(jīng)濟上受到影響的農戶(hù)實(shí)行減免子女入學(xué)費用。

　　3、切實(shí)減輕草海周?chē)�農民的經(jīng)濟負擔，徹底免除被水淹沒(méi)耕地的稅費，減少各種集資和攤派活動(dòng)，對農民發(fā)展有利于保持生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠，引導農戶(hù)減輕對當地自然資源的過(guò)度依賴(lài)。

　　4、為社區環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展提供法律仲裁服務(wù)，提供合理的沖突解決機制，維護社會(huì )穩定。

　　保護區管理處的職責是：

　�、儇瀼貓绦袊�家環(huán)境資源保護法規和有關(guān)自然保護區的管理條例。

　�、谔峁┤�面的有關(guān)當地資源環(huán)境狀況的信息，做好環(huán)境質(zhì)量監測和報告工作。

　�、垡龑Ш捅O督當地社區農戶(hù)的生產(chǎn)、生活行為，保證向有利于環(huán)保的方向發(fā)展。

　�、芴峁�對當地農民的咨詢(xún)和培訓服務(wù)。

　　單方面的力量無(wú)法徹底解決公共池塘資源問(wèn)題。必須通過(guò)各方努力，確保農民權益，最終建立起一個(gè)由當地農戶(hù)社區、自然保護區管理處、地方政府和外部公眾組成的多方制衡機制，切實(shí)保證實(shí)現草海環(huán)境保護與社區發(fā)展的雙贏(yíng)結局。