隨著(zhù)國民經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，黃河流域建設步伐的加快，縮小黃河兩岸的差距，加強兩岸的溝通和交流，河道內非防洪工程建設項目的不斷增多已成為客觀(guān)要求。因此，為確保黃河防洪安全，保障人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟建設的順利進(jìn)行，加強河道內非防洪工程建設項目管理已成為當前黃河水行政管理的一項重要內容。然而，在非防洪工程建設項目的建設、管理過(guò)程中出現了一些不容回避的問(wèn)題，比如行政干預、水行政執法能力弱化、運營(yíng)中失管等問(wèn)題，是當前河道主管部門(mén)面臨亟待解決的重要問(wèn)題。

　　1 黃河河道管理范圍內非防洪工程建設項目管理現狀

　　河道內非防洪工程建設項目主要涉及橋梁、纜線(xiàn)、管道及各類(lèi)建筑物等，大量的橋墩、承臺等構造物布設在河道內，長(cháng)期占用河道和堤防，形成雍水、阻水、改溜等情況，致使河道御洪、泄洪能力不同程度地消減，防洪安全存在各種隱患。而且資料申報、審查、管理比較混亂，施工過(guò)程監管困難，驗收后運行管理缺位等等。其中一些重點(diǎn)項目施工、運營(yíng)過(guò)程中，在地方行政干預下，河道主管部門(mén)的監督檢查有時(shí)也只是走走過(guò)場(chǎng)而已。隨著(zhù)河道內建設項目的逐漸增多，靠過(guò)去的管理模式已遠遠不能適應當前依法治河的管理需要。特別在《中華人民共和國行政許可法》頒行實(shí)施以后，要求河道主管部門(mén)在非防洪工程建設項目的立項、審查、修改、審批（轉報）、驗收、運營(yíng)等各個(gè)環(huán)節都要依照法定程序進(jìn)行。針對這一狀況，為提高對非防洪工程建設項目的依法管理水平， 河道主管部門(mén)紛紛采取措施，強化資料審查、轉報的管理，明確河道管理部門(mén)各自的職責，加強河道巡查監管力度，使非防洪工程建設項目的管理水平大大提高，但仍存在著(zhù)一些不規范現象。

　　1.1 非防洪工程建設項目管理開(kāi)展狀況

　　針對近幾年河道內非防洪工程建設項目增多的特點(diǎn)，河道主管機關(guān)對已建、新建項目，做出具體部署，狠抓非防洪工程建設項目的監管力度。

　　1.1.1 對于新建項目，主要從建設項目申報入手，按照《黃河流域河道管理范圍內建設項目管理辦法》及《山東省黃河河道管理條例》所規定的程序對其報送的技術(shù)性資料進(jìn)行審查，同時(shí)探討建設項目長(cháng)期占用河道及影響防洪工程抗洪強度等諸多事項的補償救助方案，明確建設方應履行的防洪義務(wù)并以協(xié)議的形式加以落實(shí)，以便事后操作。如濱州公鐵兩用黃河大橋工程，該項目建設前期黃河部門(mén)就與建設單位簽訂了黃河大堤繞行線(xiàn)路維修養護協(xié)議、河勢及河道工程觀(guān)測協(xié)議、工程占用黃河淤背區補償、河道工程拋護加固協(xié)議、施工場(chǎng)地清理協(xié)議以及臨時(shí)占用堤防工程做施工道路協(xié)議等6項協(xié)議，同時(shí)，就長(cháng)期占用河道補償、應履行的防洪義務(wù)等項目達成共識，并交納的一定的保證金。

　　對一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)河道主管機關(guān)同意擅自施工的建設項目堅決依法處理，責令其補辦申報手續，領(lǐng)取施工許可證后再建設，或者依法清除，維護正常的河道管理秩序。

　　1.1.2 對已開(kāi)工建設項目，主要是建立專(zhuān)門(mén)的監督管理機構，抽調技術(shù)骨干，監督檢查施工中是否有違章、違規行為。已建項目多是指《水法》、《山東省黃河河道管理條例》等頒布實(shí)施以前或頒布初期所建設的非防洪工程項目。當時(shí)，由于沒(méi)有相關(guān)的法規條文，監察機構不健全，相關(guān)工作未能開(kāi)展，主要依靠各級政策約束建設單位，注重的多是眼前利益，對于項目運營(yíng)后的管理基本處于失控狀態(tài)。這類(lèi)項目由于建設時(shí)沒(méi)有相關(guān)協(xié)議，再加上沒(méi)有相應的管理經(jīng)費及行政干預過(guò)大等，實(shí)現對其規范管理難度極大。

　　1.2 非防洪工程建設項目管理取得的經(jīng)驗

　　自從1997年開(kāi)始對河道內非防洪工程建設實(shí)施管理以來(lái)，雖然離正規化還有一定的差距，存在這樣那樣的一些問(wèn)題，但是隨著(zhù)政策法規的逐步完善和管理人員經(jīng)驗的逐步豐富、素質(zhì)的逐步提高，積累了一些有效的非防洪工程建設項目管理經(jīng)驗。

　　1.2.1 對河道內非防洪工程建設項目的管理，基本能夠做到依法定程序處理。近年來(lái)，隨著(zhù)黃河部門(mén)各級別培訓班的舉辦、各兄弟單位之間管理經(jīng)驗的交流以及相關(guān)專(zhuān)業(yè)大學(xué)生的加入等，對河道內非防洪建設項目的受理、審查、審批或轉報、轉批、監督管理的整體水平有了較大提高，基本能夠按照相關(guān)法律法規規定的程序進(jìn)行辦理。

　　1.2.2 積累了河道內非防洪工程建設項目的審查經(jīng)驗。能夠有目的的針對建設項目的設計、施工進(jìn)行審查，發(fā)現存在的問(wèn)題。通過(guò)多年不斷的總結，對非防洪工程建設造成的防洪工程效益的降低基本能夠量化，并提出具體合理的補救措施和解決方案。

　　1.2.3 逐步落實(shí)河道內非防洪工程建設項目占用黃河工程補償費及建設單位應履行的相應義務(wù)。根據《山東省黃河工程管理辦法》、《山東省黃河河道管理條例》等規定，對各類(lèi)河道內非防洪工程建設項目提出了黃河工程占用補償、日常維護補償等補償要求，并根據本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況制定了相應的補償標準，從實(shí)際意義上彌補了防洪工程維修養護經(jīng)費的不足，為防洪工程功能的可持續發(fā)揮獲得了資金支持。

　　2 非防洪工程建設項目管理存在的問(wèn)題

　　隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展、經(jīng)濟的騰飛，近幾年河道內非防洪工程建設項目呈現逐年增多的趨勢。黃河主管部門(mén)在建設項目管理中積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的成績(jì)，但由于相關(guān)法律法規不夠完善、地方行政干預等問(wèn)題，制約了建設項目管理的規范化。

　　2.1 法律法規不完善，條文不具體，可操作性較差

　　目前黃河水行政法規不夠完善，僅僅規定了應該辦理的事項，而對于辦理中的一些細節沒(méi)有明確規定。如非防洪工程占用防洪工程補償費只說(shuō)明了建設單位需要補償，但是具體如何補償、補償多少無(wú)法確定，在實(shí)際工作中，沒(méi)有具體可量化、可操作的標準，雙方只能以協(xié)議的方式確定；資料申報上，對申報材料的要求不是很明確等；維修養護保證金、垃圾清理抵押金等，沒(méi)有相應的條款、交納比例和幅度；設計、防洪審查，施工監管沒(méi)有相應的具體要求，只能靠經(jīng)驗辦理。一句話(huà)，操作性不強，不夠明確，給建設項目管理工作帶來(lái)諸多不便，造成時(shí)而越位、時(shí)而不到位。

　　2.2 對建設單位應履行的義務(wù)缺乏有效的監管措施

　　由于目前黃河水行政執法主體沒(méi)有單獨的行政執行權，行政執行必須和地方執法部門(mén)共同實(shí)施。對于建設過(guò)程中出現的違規現象沒(méi)有有效的遏制手段，一旦施工許可證獲批后，河務(wù)部門(mén)無(wú)法對建設中或建成后的違規行為進(jìn)行有效監管。

　　2.3 行政干預和權大于法的現象仍陰霾不散

　　有些大型非防洪工程建設項目，往往是國家投資、地方政府集資或招商引資的重點(diǎn)項目，比如濱博公路大橋、濱州公鐵兩用大橋等。河道主管機關(guān)在監管過(guò)程中發(fā)現違章、違規問(wèn)題進(jìn)行制止時(shí)，建設單位就會(huì )找到地方領(lǐng)導，反映建設項目工期緊、任務(wù)重、困難多，需要政府出面協(xié)調，地方政府出于對建設項目的重視，就會(huì )搞一些建設項目協(xié)調會(huì )，其實(shí)質(zhì)就是直接干預水行政執法，或下達行政指令，責成相關(guān)單位在規定的時(shí)間內完成相關(guān)的工作。有時(shí)還要求河道主管單位替建設單位完成本應由建設單位提供的材料，使一些問(wèn)題本末倒置。行政干預導致河道主管機關(guān)對建設項目管理處于非常被動(dòng)的地位。

　　2.4 項目建成后管理難以奏效

　　建設項目竣工投入運營(yíng)后，所涉及運營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的垃圾清理、建設項目對防洪工程的影響以及河勢變化、水體污染等一系列問(wèn)題，都是在建設項目運營(yíng)后才產(chǎn)生的。而河務(wù)部門(mén)一般是在項目取得施工許可證前就與建設單位簽訂了相關(guān)協(xié)議，由于缺乏相應的制約措施，運營(yíng)單位能否認可，并遵守建設單位簽訂的相關(guān)協(xié)議，往往無(wú)法預料。

　　2.5 工程廢棄后拆除責任無(wú)法落實(shí)

　　建設項目廢棄后，由于拆除費用難以解決，建設單位不愿拆除，而河道管理單位又沒(méi)有制約措施，廢棄工程帶來(lái)各種防洪隱患。如穿堤輸油管線(xiàn)廢棄后遺留在大堤、河槽內，對防洪造成嚴重影響，給沿黃群眾的生命財產(chǎn)安全帶來(lái)不安定因素。

　　2.6 群眾的法律意識不強，宣傳力度不夠

　　在執法過(guò)程中，發(fā)現群眾對水法規理解不夠，增加了解釋的難度。比如群眾在堤坡上放牧，他們認為不但對防洪工程沒(méi)有影響，反而幫助黃河部門(mén)節省打草經(jīng)費，卻不知道堤坡放牧損壞堤防工程的完整，影響防洪安全和工程面貌。

　　2.7 上下級標準不統一

　　在對一些項目影響防洪的標準上，黃委、省局標準不統一，口徑不一致，造成了基層單位管理的被動(dòng)。

　　2.8 管理經(jīng)費嚴重不足

　　隨著(zhù)河道內非防洪工程建設項目的不斷增多，管理任務(wù)日益增加，包袱越來(lái)越重，當前防洪工程都沒(méi)有足夠的管理經(jīng)費，更談不上拿出資金對河道內非防洪工程項目進(jìn)行有效的監督管理。

　　3 針對存在問(wèn)題應采取的對策

　　3.1 加大宣傳力度，營(yíng)造良好的管理氛圍

　　充分利用“世界水日”、“中國水周”和“12？4”法制宣傳日加大水法規宣傳力度，面向全社會(huì )普及水法規知識，同時(shí)，抓好日常宣傳活動(dòng)，提高沿黃群眾的水法規意識，爭取他們對非防洪工程建設項目管理的理解和支持。

　　3.2 成立專(zhuān)門(mén)的河道內非防洪工程建設項目審查委員會(huì )

　　根據《黃河流域河道管理范圍內建設項目管理實(shí)施辦法》、《中華人民共和國行政許可法》等規定和精神，成立以加強對建設項目的受理、審查和監管為目的的河道內非防洪工程建設項目審查委員會(huì )，明確各職能部門(mén)的職責，規范工作程序，提高工作效率，按照管理、審批程序和權限使項目能夠得到及時(shí)審查、轉報和批復，使河道內非防洪工程建設項目的管理走向規范化道路。

　　3.3細化法規條款，完善辦理程序，增強可操作性

　　對有關(guān)建設項目許可的法規要制定實(shí)施細則，項目的立項、審查、修改、審批（轉報）、驗收、運營(yíng)等各個(gè)環(huán)節要細化，各種補償標準、抵押標準要明確，具有可操作性，有利于非防洪工程建設項目管理的規范化。

　　3.4上下一盤(pán)棋，標準統一、口徑一致

　　從黃委到基層，在河道建設項目管理的大原則上標準要統一，口徑要一致，互相配合，互相支持，依法按水行政法規管理項目，樹(shù)立河道主管機關(guān)的權威，確保黃河部門(mén)的合法權益。

　　3.5加強內部培訓，提高管理水平

　　積極舉辦不同層次的培訓班、專(zhuān)題交流會(huì )等，加強上下級的溝通和兄弟單位之間的經(jīng)驗交流，不斷增強管理人員，特別是基層管理人員管理水平的提高。

　　3.6 提供管理經(jīng)費，更新設備

　　目前管理存在的重要問(wèn)題之一是經(jīng)費不足，建議建立專(zhuān)項管理經(jīng)費，更新監管設備，確保黃河河道內的非防洪工程建設項目規范、有序進(jìn)行。