2007年6月，國家環(huán)�？偩謱�黃河、長(cháng)江等四大流域的污染調查得出了驚人結論：四大流域的整體污染現狀已成為常態(tài)；同時(shí)，重點(diǎn)監控的9個(gè)大湖泊中整體水質(zhì)為V類(lèi)和劣V類(lèi)水質(zhì)的就達7個(gè)。V類(lèi)水已不能和人體接觸，劣V類(lèi)水更是喪失基本生態(tài)功能，甚至不能用作農業(yè)用水。如何合理利用保護水資源，促進(jìn)經(jīng)濟協(xié)調穩定發(fā)展，成為構建資源節約型社會(huì )的一個(gè)急需解決的重要課題。

　　一、流域性水資源管理困境

　　流域污染的常態(tài)性已經(jīng)基本確定，水污染正伴隨工業(yè)化的高速推進(jìn)從支流向干流、從城市向農村不斷蔓延發(fā)展。那么，為什么污染狀況沒(méi)有隨著(zhù)近年來(lái)持續的治理行動(dòng)而有所好轉呢？

　�。ㄒ唬┧�資源的公共產(chǎn)品特性

　　水資源是公共資源，其產(chǎn)權常具有模糊性。流域內的每個(gè)團體或個(gè)人都難以具備界定明確的權力去維持流域環(huán)境不受污染和可持續利用。巴澤爾指出，當產(chǎn)權無(wú)法充分界定時(shí)，部分有價(jià)值的產(chǎn)權總是存在于公共領(lǐng)域，對公共領(lǐng)域中存在的可被攫取的資產(chǎn)價(jià)值將導致人們的尋租行為。當生產(chǎn)和消費行為帶來(lái)水資源污染時(shí)，其污染成本由全社會(huì )共同承擔，而產(chǎn)生的收益由排放者獨自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來(lái)的損失遠遠小于污染治理成本，從個(gè)人理性的角度出發(fā)，排放者沒(méi)有治理污染的動(dòng)機，從而必然導致對水資源的過(guò)度污染和使用，治理產(chǎn)品的提供不足，這就是但丁所言的公共領(lǐng)地的悲劇。

　�。ǘ�）市場(chǎng)失靈下的政府解決思路

　　解決水資源過(guò)度使用和污染的一個(gè)方法是根據科斯定理，將外部性?xún)仍诨�，即明晰資源產(chǎn)權，由排污者和受害者雙方討價(jià)還價(jià)解決污染問(wèn)題。然而，公共資源產(chǎn)權的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當產(chǎn)權界定清楚后，確定污染賠償的討價(jià)還價(jià)過(guò)程本身也將增大交易成本，當涉及人數眾多時(shí)，“搭便車(chē)”現象將發(fā)生，從而導致市場(chǎng)機制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價(jià)格，根據阿羅不可能定理，也難以產(chǎn)生滿(mǎn)意的投票結果。因此，單純通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)解決水資源污染問(wèn)題必然導致市場(chǎng)失靈。當市場(chǎng)失靈時(shí)，避免公地悲劇就需要依賴(lài)于代表公共利益的政府，通過(guò)政府的管制來(lái)保護水資源。政府常采取的策略是排污收費、直接管制、排污消減補貼，這些措施的強制執行將有效減少市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的交易費用和效率低下?tīng)顩r，從而提高水資源保護效率。

　�。ㄈ�）政府失靈

　　市場(chǎng)失靈條件下通過(guò)政府管制是不是就能有效解決水資源過(guò)度使用和污染的問(wèn)題呢？政府作為國家權利的執行機構，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門(mén)和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農業(yè)灌溉、水力發(fā)電、水路運輸、地下水勘探與開(kāi)采等部門(mén)的利益，水資源管理實(shí)際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農業(yè)等14個(gè)不同或相同級別的局、部以及流域各省市區水行政管理部門(mén)共同負責。這些政府部門(mén)的行為主體和市場(chǎng)中的經(jīng)濟人一樣也要受到自身權利、職位和相關(guān)物質(zhì)利益的驅動(dòng)，謀求個(gè)人效用最大化。根據公共選擇理論，這時(shí)必然出現多數獲利集團的個(gè)人邊際利益大于社會(huì )邊際利益，或個(gè)人成本小于社會(huì )邊際成本的結果，從而導致公共目標的偏離，最終導致“政府的失靈”，從而在我國出現水資源管理“多龍治水”、“政出多門(mén)”的管理格局�！肮芩�源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導向，采用寬松的排污管制措施促進(jìn)當地投資和GDP增長(cháng)；流域上游沒(méi)有足夠的動(dòng)機和激勵去減少不合理產(chǎn)業(yè)布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項目，導致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護重任就只能依賴(lài)于環(huán)保部門(mén)的嚴格立法和執法。實(shí)際情況又怎樣呢？國家環(huán)�？偩纸�期檢查的11個(gè)省份的126個(gè)工業(yè)園區，有110個(gè)存在環(huán)境違法問(wèn)題；在抽查的城鎮污水處理廠(chǎng)中，超過(guò)一半運轉不正�；蛲＿\，四成以上被查企業(yè)存在環(huán)境違法行為。因此，僅僅依賴(lài)環(huán)保部門(mén)是不可能實(shí)現對水資源的有效保護的。

　�。ㄋ模┱�府監管困難

　　即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對稱(chēng)和隱性行為的監管困境。企業(yè)排污是私人信息，環(huán)境保護部門(mén)不可能每天24小時(shí)監督全國的所有排污者的排污狀況，這必然導致一些排污者利用沒(méi)有監督的空檔增大排污。同時(shí)，當采用矯正性稅收對污染排放量征稅時(shí)，稅率往往難以確定，稅率過(guò)高，成本轉嫁給消費者，造成消費者福利損失；當采用使用量、排放量、排放物含量標準時(shí)，若排污權數量過(guò)大，會(huì )使區域內污染物的排放量超過(guò)環(huán)境容量；數量過(guò)小，排污成本超過(guò)社會(huì )經(jīng)濟技術(shù)承受能力，嚴重影響生產(chǎn)和生活，甚至會(huì )導致非法排污或偷排。

　�。ㄎ澹┱�府失靈下的市場(chǎng)失靈

　　當政府失靈時(shí)，水資源的污染問(wèn)題該如何解決？會(huì )不會(huì )求助于市場(chǎng)？在我國，受計劃經(jīng)濟體制的影響，長(cháng)期以來(lái)人們缺乏對水資源經(jīng)濟產(chǎn)品屬性的認識，供水作為政府提供的基本福利，供水水價(jià)不能有效體現水資源的全部?jì)r(jià)值構成，最多只能補償生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，而不能體現資源水價(jià)（即水資源費或水權費）和環(huán)境水價(jià)（即水資源處理費）。因此，水資源的價(jià)格遠遠背離了水資源的價(jià)值構成，從而依賴(lài)市場(chǎng)價(jià)格機制不能有效調節水資源的使用和保護。許多冶污企業(yè)建起了先進(jìn)的生產(chǎn)線(xiàn)，卻處于閑置狀態(tài)。因此，在政府失靈的情況下，我國的水資源市場(chǎng)也表現為失靈狀態(tài)。當水資源的市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)存在時(shí)，此時(shí)應該求助于誰(shuí)，應該采用怎樣的管理機制來(lái)有效解決水資源的過(guò)度使用和污染問(wèn)題呢？

　　二、水資源的有效管理機制

　　對于水資源市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統設計水資源管理機制，從制度、文化、領(lǐng)導力、執行力等方面著(zhù)力，建立一個(gè)強有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。

　�。ㄒ唬�構建以流域為核心的水資源一體化管理模式

　　目前的流域、部門(mén)和行政區域三結合的水資源管理體制導致各部門(mén)�；�于部門(mén)利益、地區利益，而不是自覺(jué)地從全流域和全社會(huì )的可持續發(fā)展角度來(lái)使用水資源。因此，建立一個(gè)統一的管理權威對水資源實(shí)施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區域劃分，以行政轄區為基本單元的開(kāi)發(fā)模式；二是由一個(gè)單獨的部門(mén)統籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發(fā)點(diǎn)是地區利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)來(lái)配置水資源，分割管理狀態(tài)依然難以改變�？v觀(guān)法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體制，最突出的一點(diǎn)是由一個(gè)部門(mén)統籌管理。如英國環(huán)保局一管到底，不設水利部，水管理直接進(jìn)入市場(chǎng)，政府只是宏觀(guān)調控。同時(shí)，對于跨省、跨地區的大江大河統籌采用以流域為單元的水質(zhì)與水量統一管理模式。法國按大流域分設了幾個(gè)水務(wù)局，荷蘭以流域為單元設立水董事會(huì )，由水法賦予權力，依法管理水量水質(zhì)。借鑒各國的成功經(jīng)驗，我國有必要建立一個(gè)單獨的政府部門(mén)統籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務(wù)，實(shí)現水資源的統一規劃、調度、運營(yíng)和監督治理。同時(shí)，該管理部門(mén)內部按照流域設立不同的分支機構，統一管理流域內的水量和水質(zhì)，從而避免各部門(mén)相互爭權、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。

　�。ǘ�）政府管制下的市場(chǎng)交易機制

　　一體化的水資源管理機制使具有決策權、執行權、監督控制權的權威管理部門(mén)通過(guò)計劃、命令、協(xié)調等方式實(shí)現對資源的統一配置。但通過(guò)指令性計劃來(lái)配置資源的計劃經(jīng)濟形式，由于決策者的有限理性和信息不對稱(chēng)，常常導致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場(chǎng)機制，通過(guò)政府管制和市場(chǎng)機制的雙重結合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關(guān)政策、法規，然后水資源使用者再根據自身利益在可供交易的市場(chǎng)中進(jìn)行使用量、排污量的抉擇。這些市場(chǎng)化交易機制包括：市場(chǎng)化的水價(jià)體系、排污權交易和流域水資源補償制度等方式。

　�。�1）市場(chǎng)化的水價(jià)體系。目前的福利型水價(jià)體系無(wú)法激發(fā)使用者和排污者內在的節約和創(chuàng )新思想，冶污企業(yè)由于長(cháng)期虧損也沒(méi)有冶污的積極性。國外經(jīng)驗表明，利用市場(chǎng)定價(jià)原則，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，能夠達到合理使用水資源的目的。因此，我國需要建立和完善市場(chǎng)化的水價(jià)體系，通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)機制，在國家宏觀(guān)調控下按照水資源的用途、地區等因素制訂靈活多樣的交易價(jià)格，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)雙方的自主談判實(shí)現市場(chǎng)化水價(jià)體系的正常運行。

　�。�2）排污權交易。排污權交易是指政府根據流域的承載能力規定污染物排放總量，企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格向政府購買(mǎi)排污權，包括排放污染物的種類(lèi)和數量、排放地點(diǎn)和方式、有效時(shí)間等，這是排污權交易的一級市場(chǎng)（政府一排污者）；如果企業(yè)減少排污，購買(mǎi)的排污權得到節省，可在市場(chǎng)上售出排污權而獲利，這就是排污權交易的二級市場(chǎng)（排污者一排污者）。這種市場(chǎng)化運作機制可以調動(dòng)企業(yè)治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發(fā)展的方式主動(dòng)減排。

　�。�3）流域水資源補償機制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權的優(yōu)勢地位。如果上游用水過(guò)多或者排污過(guò)多就意味著(zhù)下游水資源生態(tài)環(huán)境的惡化。為了使下游的水資源滿(mǎn)足自身經(jīng)濟發(fā)展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補償機制彌補上游節約用水、減少排污的機會(huì )成本，從而激勵上游保護水資源。

　�。ㄈ�）節水文化的建立

　　水資源一體化管理體制和市場(chǎng)交易機制僅僅是從“拉”的角度運用經(jīng)濟、行政手段來(lái)引導人們的行為，而不是人們發(fā)自?xún)刃牡淖栽浮巴啤眲?dòng)水資源的保護。但是，公眾的監督參與更能克服信息不對稱(chēng)和隱性行為帶來(lái)的監管困境，怎樣形成公眾參與的節水文化呢？首先，要尊重價(jià)值規律，將水價(jià)調至真正體現其價(jià)值的價(jià)格水平上，使人們意識到水的寶貴，這是樹(shù)立節水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領(lǐng)導權威和倡導者，節水文化在我國現階段是～種全民節水文化，不可能依賴(lài)于某個(gè)公益組織，而必須依賴(lài)于政府的推動(dòng)，應把水資源保護作為政府業(yè)績(jì)考核、干部選拔和獎懲的重要依據，使官員成為全社會(huì )節約用水的倡導者、領(lǐng)導者和監督者，使政府成為節水文化的主導者。再次，提供公眾參與水資源保護的途徑，包含預案參與、過(guò)程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開(kāi)機制。最后，增強全民族的水資源憂(yōu)患意識和節約意識，培育節約用水的社會(huì )風(fēng)尚。

　　三、水資源管理機制的實(shí)施要點(diǎn)

　　水資源管理機制是一個(gè)龐大、復雜的系統工程，在建設過(guò)程中需要科學(xué)的處理好以下矛盾。

　�。ㄒ唬┨幚砗盟�資源管理機構和地方政府之間的關(guān)系

　　流域水資源一體化管理機制將改變現有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調整各部門(mén)的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門(mén)發(fā)生相關(guān)業(yè)務(wù)往來(lái)，彼此之間如何分工、合作、協(xié)調等都是需要解決的關(guān)鍵事項。

　�。ǘ�）處理好政府宏觀(guān)管理和市場(chǎng)交易之間的關(guān)系

　　水資源管理機制是通過(guò)制訂政策、法律、法規等實(shí)現水資源的宏躕調控：依賴(lài)于市場(chǎng)化的價(jià)格交易機制自主實(shí)現資源的有效配置。這就要求明確政府的權力范圍和市場(chǎng)的作用范圍，避免政府權力過(guò)大壓抑市場(chǎng)的積極性；同時(shí)，又要避免政府權力過(guò)小，難以干涉市場(chǎng)不合理的交易活動(dòng)。

　�。ㄈ�）處理好上中下游水資源分配的關(guān)系

　　流域一體化管理體制直接關(guān)系到上中下游的水資源權力和經(jīng)濟利益，這就需要解決好以下關(guān)系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟成長(cháng)能力為基本指標；（2）合理確定流量控制關(guān)系，合理調節各區段對水資源的利用時(shí)差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔原則，可依照“誰(shuí)污染，誰(shuí)冶理”和預留“污染治理費用”的原則進(jìn)行。

　�。ㄋ模┨幚砗昧饔騾^與非流域區水資源使用的關(guān)系

　　水資源不僅是本流域的資源，同時(shí)還是整個(gè)國家的戰略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經(jīng)濟生活環(huán)保發(fā)展需要，還要結合國家的整體戰略部署，處理好流域區和非流域區水資源調用量、使用效率、使用時(shí)段等關(guān)系。

　�。ㄎ澹┨幚砗蒙�活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系

　　工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟收益高于農業(yè)和公益事業(yè)，因而工業(yè)企業(yè)的水資源價(jià)格承受能力也更大。在建立水資源市場(chǎng)交易機制時(shí)，要滿(mǎn)足農業(yè)生產(chǎn)和維系生態(tài)平衡對水的基本需求，防止無(wú)序競爭對農業(yè)和公益事業(yè)產(chǎn)生破壞作用。

　�。�六）發(fā)展低耗水產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟

　　支持低水耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從源頭上減少水資源的使用量和污染量；同時(shí)，積極推進(jìn)水資源的循環(huán)使用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立水資源節約型經(jīng)濟結構。