摘要：高效的水資源管理機制是節水的關(guān)鍵。文章在分析農業(yè)水資源管理存在的主要問(wèn)題基礎上，著(zhù)重探討了高效節水農業(yè)水資源管理機制，主要包括：（1）、面對市場(chǎng)，改革現行的行政管理體制，實(shí)施“事企”剝離；（2）、拉動(dòng)經(jīng)濟杠桿，建立節水灌溉經(jīng)濟激勵機制；（3）、建立用戶(hù)參與管理決策的民主管理機制；（4）、建立科學(xué)的水價(jià)體系，促進(jìn)地表、地下、空中水聯(lián)調；（5）、制定《節水法》，促進(jìn)節水農業(yè)發(fā)展和水管理機制的轉變。

　　關(guān)鍵詞：農業(yè)水資源 管理機制 節水

　　1 嚴峻的水資源供需形勢

　　據統計，占全球陸地面積的60%的地區存在不同程度的水資源危機。水資源問(wèn)題將是制約我國21世紀經(jīng)濟迅速發(fā)展的首要資源環(huán)境問(wèn)題。目前我國平水年年缺水量358億立方米，其中農業(yè)缺水300億立方米，因缺水少生產(chǎn)糧食350？/FONT>400億公斤；1997年，黃河斷流長(cháng)達700多公里，295天無(wú)水入海；全國50%以上河長(cháng)被污染，其中嚴重污染占10%.21世紀，我國面臨著(zhù)16億人口高峰的巨大壓力，缺水總量將達1000億立方米。面對前所未有的生存危機，江澤民指出，“得認真研究水的問(wèn)題……，應該未雨綢繆�！�

　　2 農業(yè)水資源管理存在的主要問(wèn)題

　　目前，我國農業(yè)水資源管理存在許多問(wèn)題，主要表現在：

　　2.1 缺乏有效的管理機制，導致水資源短缺與水資源浪費共存

　　現行的水資源管理機制，是一種非高效利用水資源的機制，由于造成水資源短缺與水資源浪費共存尷尬局面。眾所周知，我國的農業(yè)水資源嚴重短缺，但與此形成明顯對照的是水資源浪費極其驚人。我國主要灌區的渠系利用系數只有0.4？/FONT>0.6，即約有一半的水被浪費。例如，我國北方旱區水資源極其緊張，浪費卻相當嚴重，海河流域渠系利用系數約為0.45，引黃灌區下游輸水損失達30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達60-80%.

　　2.2 現行體制和政策難以形成有效的節水機制

　　現行的水資源管理體制存在的弊端，導致管理單位失去節水的積極性，如灌區沒(méi)有法律地位，缺乏經(jīng)營(yíng)管理自主權。灌區處于兩難境地，具有“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的說(shuō)法，實(shí)際上，作為事業(yè)單位，沒(méi)有人事部門(mén)下達的行政編制，財政部門(mén)不安排事業(yè)經(jīng)費；同時(shí)又要求它實(shí)行企業(yè)辦法管理，它既沒(méi)有法律地位，又受多種限制，不能象企業(yè)那樣追求利潤�，F行的政策不利于節水。目前的灌區收入主要依靠水費，在固定的價(jià)格條件下，水費的多寡取決于供水量的多少。一些灌區為了獲得較多的收益，甚至鼓勵多用水，有些灌區雖然節約了水，但被無(wú)償地調給其它部門(mén)，無(wú)利可圖，嚴重地影響了節水積極性，不利于節水機制的形成。

　　2.3 灌溉工程老化，嚴重威脅21世紀糧食安全

　　據統計，全國現有220個(gè)大型灌區老化失修，效益不能充分發(fā)揮，全國現有111座大型水庫不同程度地存在險情。僅以渠道工程老化為例，在被調查的373座渠首建筑物中，嚴重老化損壞的占70%，失效的占16%，報廢的占10%，完好的僅占4%.造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質(zhì)量存在缺陷、規劃設計不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%.如果不對這些老化的工程和設備進(jìn)行改造和修繕，供水的可持續性受到嚴重威脅，那么可能難以支撐21世紀我國人口對糧食的需求。

　　2.4過(guò)度超采，生態(tài)環(huán)境惡化

　　由于對地下水嚴重超采，導致一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題問(wèn)題產(chǎn)生，甚至惡化。如在井罐區出現大面積地下漏斗區，全國出現56個(gè)漏斗區，總面積達8.2萬(wàn)平方公里，漏斗的出現，引起地面沉降或裂縫，甚至導致海水入侵。例如，全國已發(fā)現地面塌陷700點(diǎn)多處，秦皇島市已經(jīng)形成32.4平方公里的海水入侵區；黃河流域由于過(guò)量不合理使用，多年來(lái)不斷斷流，已經(jīng)對相關(guān)地區產(chǎn)生重大生態(tài)環(huán)境影響。

　　2.5水利工程管理單位收不低支，舉步維艱。

　　由于水價(jià)太低，全國平均水費為運行成本的50%左右，導致經(jīng)營(yíng)單位虧損嚴重，生存處于困境，甚至難以維持生存。

　　3 農業(yè)水資源管理機制探討

　　為了保證我國農業(yè)的可持續發(fā)展，滿(mǎn)足21世紀16億人口高峰對糧食的需求，改革現行的水資源管理體制和機制勢在必行。農業(yè)水資源管理機制的形成是一個(gè)復雜系統過(guò)程，作者認為，目前應該著(zhù)重注意以下幾點(diǎn)。

　　3.1 面對市場(chǎng)，改革現有的行政管理體制，實(shí)施“事企”剝離

　　目前，大中型灌區的經(jīng)營(yíng)管理以行政管理經(jīng)營(yíng)為主體，即地方行政（政府）或水行政（水利廳、局）行使水權（閘門(mén)關(guān)啟和水量調度）、財權（水費收支和財務(wù)管理），灌區無(wú)調水權和財權，水費上繳地方財政后，在通過(guò)一定方式劃撥，行政過(guò)多干預灌區管理權限和正常秩序，導致灌區事企不分，缺乏活力和積極性，既不利于灌區經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于灌區科學(xué)管理和綜合管理水平的提高。

　　正因為如此，供水單位必須進(jìn)行改革，其最終目標是：在水利行政部門(mén)的宏觀(guān)指導下，灌區擁有基本的經(jīng)營(yíng)管理自主權，即自主行使水量調配的水權，獨立核算、自負盈虧的財權和工程管理權，使之成為按企業(yè)化管理的自我發(fā)展的經(jīng)濟實(shí)體。為了實(shí)現上述目標，其具體做法是改革現有的水利工程產(chǎn)權制度，真正做到產(chǎn)權清晰，權責明確。對于大型的水利工程，由于投資的主體是國家，國家擁有該工程的產(chǎn)權。為了避免政企不分而帶來(lái)的管理水平低下，效率不高的被動(dòng)局面，盡量減少?lài)�有水利資產(chǎn)的流失，保證國有水利資產(chǎn)的保值增值，國家必須采取有效的方式經(jīng)營(yíng)其水利資產(chǎn)，其中一條重要途徑是將水利工程管理單位改造成為國家控股的公司，用企業(yè)化管理方式管理經(jīng)營(yíng)水利資產(chǎn)，確保其保值增值，以維護水利再生產(chǎn)正常進(jìn)行；對于小型的水利節水工程，按照建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制目標要求，通過(guò)股份合作制、拍賣(mài)、承包和租賃等不同方式進(jìn)行產(chǎn)權制度改革，以達到明確所有權、搞活經(jīng)營(yíng)權、盤(pán)活存量資產(chǎn)，調動(dòng)所有者積極性的目的。

　　3.2 拉動(dòng)經(jīng)濟杠桿，建立節水灌溉經(jīng)濟激勵機制

　　面對市場(chǎng)經(jīng)濟，無(wú)論是供水者還是需水者，都以追求最大利潤（效益）為最終目標，充分拉動(dòng)經(jīng)濟杠桿，對供水、需水及節水具有重要的影響。目前，經(jīng)濟杠桿在農業(yè)水資源分配過(guò)程中很少或者根本沒(méi)有發(fā)揮應有的作用，導致下列不合理的現象發(fā)生：供水單位缺乏節水的積極性，需水單位不珍惜寶貴的水資源，節水成為可有可無(wú)的累贅，最終導致極其珍貴的水資源浪費，節水成為空中樓閣。所以，建立節水灌溉經(jīng)濟激勵機制是十分迫切的。作者認為，建立節水灌溉經(jīng)濟激勵機制應包括：

　　補償獎勵機制。無(wú)論水價(jià)是否合理，節水對供水單位的收入帶來(lái)一定沖擊，為了鼓勵供水單位節水，國家或政府根據節水的實(shí)際情況，給予供水單位適當的補償獎勵，補償獎勵的數額足以調動(dòng)節水的積極性；

　　懲罰獎勵機制。需水單位是節水的主體，國家和政府制訂系列具有可操作性的節水指標，對于完成節水指標的用戶(hù)給予適當的獎勵，對于沒(méi)有完成的用戶(hù)，給予適當的懲罰，獎勵與懲罰相結合；水權交換機制。水權是水資源管理的中心，研究水權的理論和可操作性的交換機制，通過(guò)市場(chǎng)的交換，實(shí)現水資源的有效分配；特別針對大江大河，水權在科學(xué)調配水資源方面更具有重要的作用。如黃河流域，國務(wù)院已經(jīng)批準了《黃河可供水量年度分配及干流調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，可以在此基礎上，研究水量交易的方法、程序，如果條件允許，可選擇部分地區進(jìn)行試點(diǎn)。

　　3.3 建立用戶(hù)參與管理決策的民主管理機制

　　農業(yè)節水工程建設和實(shí)施，離不開(kāi)用戶(hù)的參與，一切技術(shù)和措施最終通過(guò)用戶(hù)的實(shí)踐來(lái)實(shí)現，用戶(hù)是節水的主體，其行為和素質(zhì)在某種程度上決定節水的成敗。因此，建立用戶(hù)參與管理決策的民主管理機制是節水環(huán)節不可缺少的重要因素之一�？沙闪⒂筛骷壍胤叫姓�、水行政、節水專(zhuān)管單位負責人和用戶(hù)組成節水管理委員會(huì )，一切重大決策通過(guò)該委員會(huì )決定，或者成立用戶(hù)自己選舉具有法人地位的自我管理組織。

　　目前，一種新型的經(jīng)濟自立灌排區的水管理機制值得關(guān)注和探討。它是世界銀行推薦的水管理體制改革的模式，已在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進(jìn)行了試點(diǎn)，效果較好。所謂的經(jīng)濟自立灌排區，是指在水利界限清晰、相對獨立的灌排區上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財政依賴(lài)、按照市場(chǎng)經(jīng)濟體制自主經(jīng)營(yíng)、獨立核算、經(jīng)濟上自負盈虧、管理與服務(wù)相結合的、強調民眾參與的、非贏(yíng)利的經(jīng)濟實(shí)體，其主要模式是供水公司+用水者協(xié)會(huì )。江蘇試點(diǎn)表明，自流灌區可節水量3000—4500立方米/公頃（無(wú)工程投入）或4500—7500立方米/公頃（預計有工程投入），建議全國灌區認真研究該種模式，并結合各自的特點(diǎn)進(jìn)行機制改革。

　　3.4 建立科學(xué)的水價(jià)體系，促進(jìn)地表、地下及降水聯(lián)調

　　科學(xué)的水價(jià)體系是水利經(jīng)濟良性循環(huán)的重要保證，也是合理利用水資源的調解器�，F行的水價(jià)政策基本依據是國發(fā)[1985]94號文，即《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，該辦法推動(dòng)了水利工程水費計收工作的全面展開(kāi)，使水利工程由無(wú)償服務(wù)轉向有償服務(wù)，對水利工程正常運轉起到了重要作用。由于它是計劃市場(chǎng)經(jīng)濟的產(chǎn)物，與目前市場(chǎng)經(jīng)濟難以接軌，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（1）定價(jià)原則極不合理，導致水費標準偏低。主要表現在農業(yè)按供水成本收費，其成本不包括農民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，使得現行水費標準不到供水成本的一半，造成水費偏低；（2）沒(méi)有將供水列入商品范疇進(jìn)行定價(jià)和管理。長(cháng)期以來(lái)，將水費計收作為有償服務(wù)行為，收入當做事業(yè)性收費進(jìn)行管理，有的地方政府將水費納入財政專(zhuān)戶(hù)管理，并按預算外資金進(jìn)行調控。由此出現了各種不正�，F象：收費難，拖欠水費甚至拒交的事時(shí)有發(fā)生，清理行政事業(yè)收費時(shí)往往被列為清理和審查對象，導致水費標準難以達到合理水平，且水費難以落實(shí)到水管單位使用；（3）水費標準背離市場(chǎng)價(jià)值，市場(chǎng)調節機制失靈。水費標準一旦確立，難以改動(dòng)，其水費不能反應市場(chǎng)的價(jià)值，市場(chǎng)調節機制嚴重失靈；（4）水資源本身的價(jià)值被拋棄。水資源本身具有價(jià)值，此價(jià)值的產(chǎn)生是有水資源所有全所確定的，在水價(jià)確定時(shí)，完全沒(méi)有考慮其存在，在某種程度上導致國家所有權的喪失；（5）缺乏科學(xué)的水價(jià)體系，現有的水價(jià)體系，沒(méi)有充分地考慮各地水資源狀況，缺乏調控的能力，導致地表水、地下水等價(jià)格比例失調，難以刺激地表水、地下水及降水等聯(lián)調，導致不合理的開(kāi)發(fā)利用水資源。

　　針對以上存在的問(wèn)題，我們必須以水價(jià)改革為突破口，建立良好科學(xué)的水價(jià)體系和管理體制，主要包括：（1）修改原有《水費辦法》，盡早出臺且實(shí)施符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律的《水價(jià)辦法》，新辦法水價(jià)制度體現市場(chǎng)經(jīng)濟運作原則，做到成本補償、合理收益，體現一般商品的價(jià)值規律�？紤]農業(yè)的具體狀況，可以對農業(yè)糧食作物按完全供水成本核定，經(jīng)濟作物要加一定的利潤；（2）適當考慮供求關(guān)系，采取市場(chǎng)調節，允許部分地區，在適當部門(mén)監控條件下，按供求關(guān)系調整水價(jià)，實(shí)行動(dòng)態(tài)水價(jià)和超計劃累進(jìn)加價(jià)制度；（3）改革現行的水價(jià)制度管理體制，依據《中華人民共和國價(jià)格管理條例》，物價(jià)主管部門(mén)管理水價(jià)的核定、審批和調整，水管單位的收入是經(jīng)營(yíng)性收入，嚴格按照財會(huì )制度使用管理；（4）建立科學(xué)的水價(jià)體系，確保地表水、地下水及降水聯(lián)調機制順利實(shí)施。如對于河水灌區，為了充分利用水資源，充分利用地下水進(jìn)行灌溉，適當提高地表水資源價(jià)格，地表水地下水資源的比價(jià)足以刺激地下水資源開(kāi)發(fā)為限，對于地下水資源潰乏而地表水資源豐富地區，可以適當提高地下水資源價(jià)格，確保地表水資源合理利用，保護地下水資源。

　　致謝：本文得到我所羅其友副研究員的幫助，在此表示誠摯的謝意！

　　參考文獻：

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