關(guān)鍵詞：非工程防洪 措施

　　一、工程措施與非工程措施

　　工程措施和非工程措施是一個(gè)舶來(lái)的概念，一般意義上，目的在于改變洪水天然運動(dòng)特性的措施稱(chēng)為工程措施（Structure measure），而輔助工程措施發(fā)揮功能、協(xié)調人與洪水之間關(guān)系、緩解洪水災害影響的措施稱(chēng)為非工程措施（Non-structure measure）。

　　防洪水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區是主要的防洪非工程措施，洪水風(fēng)險區內高出地面的道路（公路、鐵路）路基、圍墻等線(xiàn)狀結構物，其初衷雖不是防洪，但在洪水泛濫時(shí)具有明顯的改變洪水運動(dòng)特性的功能，在一定程度上也可作為工程措施考慮。

　　非工程措施側重于規范人的防洪行為、洪水風(fēng)險區內的開(kāi)發(fā)行為和減輕或緩解洪水災害發(fā)生后的影響，此外，習慣上，輔助工程措施和上述非工程措施制定、實(shí)施和充分發(fā)揮效益的有關(guān)技術(shù)、方法和手段，例如對洪水特性、洪水災害特性的認識、洪水預報技術(shù)、洪水風(fēng)險圖等，通常也被納入非工程措施的范疇。

　　非工程措施的提出和日益得到重視的原因是工程措施有其局限性。

　　二、工程措施的局限性和面臨的困境

　　控制洪水，消除洪水災害是人類(lèi)千百年來(lái)的共同追求，進(jìn)入20世紀，隨著(zhù)經(jīng)濟技術(shù)的高速發(fā)展，人類(lèi)對自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各國相繼開(kāi)展了以控制洪水、消除洪水災害為目標的大規模防洪工程建設，隨后又相繼認識到，工程措施難以完全控制洪水，洪水災害只能在一定程度上減輕而不可能消除。

　　我國控制洪水的實(shí)踐始于20世紀50年代，經(jīng)歷了半個(gè)世紀后，與其他國家一樣，工程防洪所面臨的一系列問(wèn)題逐步凸顯出來(lái)。

　　1、水災絕對損失仍呈攀升趨勢

　　盡管經(jīng)歷了50多年的以控制洪水為目標的持續不斷的防洪工程建設，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒(méi)面積減少了70%以上，但水災損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒(méi)區經(jīng)濟發(fā)展、資產(chǎn)增值，導致單位面積損失值增加外，內澇成為水災損失增長(cháng)的主要因素。

　　2、興建控制性防洪樞紐的壩址告罄

　　近期黃河小浪底樞紐、珠江飛來(lái)峽水庫、長(cháng)江三峽樞紐、嫩江尼爾基樞紐建成后，我國各大江河流域可有效控制干流洪水、保護重要地區的防洪樞紐的壩址已基本用完，大型防洪樞紐的建設將告一段落。

　　3、防洪水庫的建設所面臨的經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴重

　　雖然在個(gè)別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設防洪水庫的自然條件，但在現階段，由于其經(jīng)濟、移民、公平性及對生態(tài)環(huán)境影響等問(wèn)題，使得許多水庫的興建變得不可行。

　　4、堤防建設面臨著(zhù)經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境因素的制約

　　我國現有堤防約26萬(wàn)km，是防洪工程體系中最主要的成分。據分析，目前我國江河洪水年均損失250億元，若通過(guò)提高堤防標準減輕洪水災害，可行的投入如表1所示。

　　例如，對長(cháng)江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量約需76億m³，挖壓耕地約10萬(wàn)hm²，遷移百萬(wàn)人口，還要改造上萬(wàn)座各類(lèi)涵洞、泵站、橋梁，成本將超過(guò)1000億元，減少的年均損失約為12億元，遠低于年均成本（約80億元）。其他流域的情況也大致如此。

　　我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高，多是經(jīng)數十、數百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內外水頭差不大時(shí)，經(jīng)過(guò)搶險，通�？梢远裳�，但若進(jìn)一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標準。

　　洪水的泛濫不僅塑造了廣大的洪泛平原，而且有補充地下水、維系濕地、保持生物多樣化等功能。目前我國主要流域，除松花江外，濕地已消失殆盡，堤防建設是主要原因。面對水資源嚴重短缺的問(wèn)題，海河流域已提出有控制地引導洪水進(jìn)入平原地區，回灌地下水，承受一定的淹沒(méi)損失，以使洪水的資源和生態(tài)功能得到實(shí)現。

　　5、蓄滯洪區運用進(jìn)退兩難

　　我國現有蓄滯洪區97處，總面積約3.5萬(wàn)km²，蓄洪總容量970億m³，耕地約200萬(wàn)hm²，人口1700萬(wàn)。這些蓄滯洪區大致分兩種類(lèi)型，一是洪水發(fā)生時(shí)首當其沖、運用頻率較高的，如淮河大堤間的行洪區；其二是為防御特大洪水、保護重要地區預留的，如長(cháng)江的荊江分洪區、洪湖分蓄洪區，黃河的北金堤分洪區等。

　　對于大堤間的行洪區，當河道水位達到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調度運用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區防洪標準都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒(méi)用，區內社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應的管理措施尚不健全，一旦分洪運用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟和社會(huì )壓力，難以善后（這是1998年采取“嚴防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類(lèi)蓄滯洪區處于取舍兩難的境地。

　　三、非工程措施建設的法律依據

　　1、《水法》

　　《水法》中與非工程措施建設有關(guān)的主要有三條。第十一條授權水行政主管部門(mén)會(huì )同地方政府制定流域或區域綜合規劃和專(zhuān)業(yè)規劃。非工程防洪措施建設規劃應為專(zhuān)業(yè)規劃之一。第四十條要求中央防汛指揮機構制定主要江河、縣級以上政府制定本區域的防御洪水方案。第四十一條規定“在防洪河道和滯洪區、蓄洪區內，土地利用和各項建設必須符合防洪的要求”。

　　2、《防洪法》

　　《防洪法》要求各級政府在洪水災害發(fā)生后和蓄滯洪區運用后做好恢復、救濟或補償工作（第七條）；要求防洪規劃遵循工程措施與非工程措施相結合的原則，劃定洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區，規定蓄滯洪區使用原則（第十一條）；要求國土開(kāi)發(fā)利用避開(kāi)山洪威脅（第十三條）；規定禁止圍湖造地，對已圍墾的要求有計劃地退地還湖（第二十三條）；要求各級政府按防洪規劃對防洪區內的土地實(shí)行分區管理（第三十條）；要求各級政府加強防洪區安全建設的領(lǐng)導，開(kāi)展防洪教育，普及防洪知識，按照防洪規劃和防御洪水方案建立并完善防洪體系和水文、氣象、通信、預警以及洪澇災害監測系統，采取防洪避洪措施；要求省級政府制定洪泛區、蓄滯洪區安全建設計劃，對居住在經(jīng)常使用的蓄滯洪區內的居民，有計劃地組織外遷；對可能出現垮壩的水庫，應當事先制定應急搶險和居民臨時(shí)撤離方案（第三十六條）；發(fā)生洪澇災害后，有關(guān)政府應當組織做好災區生活供給、衛生防疫、救災物資供應、學(xué)校復課和重建家園等救災工作，國家鼓勵、扶持開(kāi)展洪水保險（第四十七條）。

　　四、非工程措施建設的制約因素

　　1、法律約束

　　我國與防洪有關(guān)的法律，包括《水法》和《防洪法》規定水行政主管部門(mén)會(huì )同當地政府制定包括非工程防洪措施規劃在內的防洪規劃，由于法律對當地政府如何參與規劃沒(méi)有明確的規定，水行政主管部門(mén)制定防洪規劃的地理范圍基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滯洪區，對于廣大的受洪澇災害威脅的地區，受現行法律的制約或缺乏相應的可操作的法規，推行協(xié)調人與洪水的關(guān)系、規范兼顧洪水災害風(fēng)險的開(kāi)發(fā)方式條件尚不成熟。

　　2、社會(huì )約束

　　經(jīng)過(guò)長(cháng)期的開(kāi)發(fā)，我國江河流域受洪水威脅的階地和洪泛平原都已成為經(jīng)濟相對發(fā)達，人口較為密集的地區，受人口因素的制約，災后重建家園、恢復生產(chǎn)勢不可免，給洪水以回旋余地和退田還湖等永久性避開(kāi)洪水的措施在相當長(cháng)一段時(shí)間內很難成為既減輕洪水災害又有利于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。

　　社會(huì )價(jià)值觀(guān)的沖突將日益深刻地制約著(zhù)洪水管理方式的形成。這種約束在三峽工程論證過(guò)程中已經(jīng)表現得相當明顯；對于生命的價(jià)值、生態(tài)的價(jià)值、庫區居民對生活方式選擇的權利、區域公平性以及政治、經(jīng)濟軍事等問(wèn)題的不同認識，導致了有相當大差異甚至截然不同的結論。在各種價(jià)值觀(guān)的沖突中尋求協(xié)調和平衡，是非工程的洪管理的任務(wù)之一。

　　當洪水管理的對象延伸到人的行為、影響到社會(huì )系統時(shí)，其效果變得尤其難以預測。有研究認為，12~24小時(shí)提前量的洪水警報可以使居民的損失減少1/5~1/3，益本比為3.1~7.5，但這建立在居民積極和正確響應的基礎上，沒(méi)有前期的對當地居民行為的研究、組織、宣傳和演習等大量的準備工作，上述效果是難以達成的。當洪水管理措施觸及被管理者利益、生活方式和傳統習俗時(shí)，更需謹慎。社會(huì )系統對一些管理措施的響應往往出乎“好心”的管理者的預料之外。美國1968年生效的洪水保險計劃，在1973年強制性條款生效前，社會(huì )對其反應極為冷淡，淮河行洪區和黃河灘區的移民又陸續返回原地等問(wèn)題，一再表明洪水管理政策應適應特定的社會(huì )條件并及時(shí)針對社會(huì )系統的反應做出調整。

　　3、經(jīng)濟約束

　　效率是公共政策必須遵循的基本原則，正是因為市場(chǎng)機制在社會(huì )發(fā)展的某些領(lǐng)域的無(wú)效率或失靈而產(chǎn)生了公共政策。確定防洪工程措施的效率相對而言是容易的，盡管由于洪水的隨機性和不確定性影響，有時(shí)會(huì )有相當大的出入。但對于非工程措施，因需要干預極為復雜的社會(huì )系統，社會(huì )系統的反應又往往難以預測，使得其效率的確定帶有更大的不確定性。限制洪水風(fēng)險區、蓄滯洪區的開(kāi)發(fā)、退田還湖、洪水保險等政策在經(jīng)濟上是否合理可行，到目前尚無(wú)定論。

　　4、行政約束

　　所有的洪水管理措施都是在一定的行政機制下實(shí)施的，都將受到各級政府部門(mén)的特性、構成、素質(zhì)、權限和財力等因素的約束。幾十年來(lái)，我國的水行政管理部門(mén)所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方針不外是“上蓄、下排、兩岸分滯”，以構造水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區組成的防洪工程體系為己任。國家的投入機制也促進(jìn)了“工程水利”的格局的形成：“非工程”的洪水管理措施難以獲得穩定的、充足的資金保障。由于這一歷史原因，各級水行政管理部門(mén)具備洪水綜合管理技能的人員匱乏，洪水管理的理論和實(shí)踐基礎薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶頸”。

　　法律授予的水行政主管部門(mén)的管理權限也限制了綜合洪水管理機制的形成，在1980年代已有人提出我國洪水管理應由河道向洪泛平原延伸，受管理權限“條塊分割”的制約，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探討階段。

　　為推行洪泛區管理和洪水保險等非工程措施，美國在制定了國家洪泛區綜合管理計劃、洪水保險法和聯(lián)邦洪水保險計劃后，授權聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的實(shí)施有了行政管理上的保證。

　　五、我國非工程措施建設現狀

　　迄今為止，我國尚無(wú)系統的非工程措施規劃，現有的非工程措施相對零散，主要屬于輔助工程措施發(fā)揮效益的范疇，例如洪水預報、天氣形勢判斷、防洪調度、防汛會(huì )商等。

　　我國蓄滯洪區基本上都準備有分洪時(shí)的應急避洪方案，但即使是我國安全建設最完善的荊江分洪區，居民對分洪洪水情況基本上不了解，在1998年為準備分洪而組織的轉移中出現相當程度的混亂和治安問(wèn)題，其他蓄滯洪區可想而知。由此說(shuō)明我們對公眾防洪行為的認識以及防洪知識的宣傳遠未達到使非工程措施發(fā)揮其應有功效的水平。

　　規范洪水風(fēng)險區開(kāi)發(fā)行為的辦法在我國也有零星實(shí)例，例如1998年長(cháng)江上游洪水后，重慶市沿江劃定了三條開(kāi)發(fā)限制線(xiàn)等，但在廣大的洪泛平原考慮洪水風(fēng)險的土地開(kāi)發(fā)利用規范尚屬空白。

　　六、城市化與人口遷移趨勢

　　作為非工程措施的主體——規范洪水風(fēng)險區的開(kāi)發(fā)行為和減輕洪水災害影響的措施的建設，在我國面臨著(zhù)兩大難題：人口與發(fā)展。

　　以人均1畝地維持生存的人口密集化的洪泛平原農業(yè)生產(chǎn)模式，不僅使農村地區的可持續發(fā)展無(wú)望，而且嚴重制約了這些地區防洪工程的推行：土地開(kāi)發(fā)利用方式難以更改，洪水保險不被認可（經(jīng)濟能力有限），滯蓄洪、澇水的空地的獲取或濕地修復會(huì )帶來(lái)嚴重的社會(huì )問(wèn)題等。

　　近來(lái)城市化進(jìn)程的發(fā)展、率先在南方地區出現的土地拋荒以及1998年后主要在長(cháng)江流域推行的“32字”災后重建政策，為解決洪水風(fēng)險區人口與發(fā)展問(wèn)題，啟動(dòng)洪水管理的非工程措施提供了條件。

　　我國目前正處于城市化快速發(fā)展階段，據預測，到2010年和2030年我國的城市化率將由目前的32%提高到約40%和50%，屆時(shí)農村人口將由目前的8.8億分別減少到8.3億和7.2億左右，考慮到人口增長(cháng)因素，這兩階段相應大約分別有0.72億和1.4億農村人口脫離對土地依存進(jìn)入城鎮。

　　可以展望，配合城市化進(jìn)程和農業(yè)規�；�經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，通過(guò)調整人-水關(guān)系的非工程措施的實(shí)施，30~50年后有望實(shí)現人-水協(xié)調、洪澇災害對社會(huì )經(jīng)濟影響較小的可持續的洪泛平原發(fā)展模式。

　　七、輔助性的非工程措施規劃

　　輔助性的非工程措施指輔助防洪工程措施更好地發(fā)揮防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水預報、防洪調度、防洪調度決策支持系統等。

　　1、洪水預報系統規劃

　�。�1）信息采集系統：下墊面信息、多譜勒雷達信息、降雨信息、河道實(shí)時(shí)水情信息等的采集。

　�。�2）數據庫：建立上述信息管理的數據庫

　�。�3）預報模型：開(kāi)發(fā)適應海河流域各水系現狀特性的水文、水力學(xué)預報模型

　　2、防洪調度系統規劃

　　海河流域已形成了由水庫、堤防、蓄滯洪區、分洪道（減河）、水閘等工程組成的較為完備的防洪工程體系，可有效地調控各種來(lái)源、不同類(lèi)型的洪水，防洪工程調度系統的建立將使工程系統的功能得以進(jìn)一步發(fā)揮。

　�。�1）工程實(shí)時(shí)工情GIS系統：工程設計信息、工程調度原則、工程實(shí)時(shí)工況

　�。�2）開(kāi)發(fā)防洪工程調度模型，建立防洪工程實(shí)時(shí)調度系統

　　3、防洪調度決策支持（會(huì )商）系統

　　在上述預報系統和調度系統的基礎上考慮以下內容，建立防洪決策支持系統。

　�。�3）不同防洪調度方案下的洪水風(fēng)險分析及方案比選方法

　�。�4）專(zhuān)家防洪經(jīng)驗集成

　�。�5）防洪決策方案生成模型

　�。�6）防洪方案（或預案）的虛擬現實(shí)系統

　　八、洪水風(fēng)險區管理規劃

　　洪泛風(fēng)險管理側重于規范人的防洪行為、洪水風(fēng)險區內的開(kāi)發(fā)行為和減輕或緩解洪水災害發(fā)生后的影響，洪水風(fēng)險區管理措施的制定首先需對洪水風(fēng)險開(kāi)展評價(jià)。

　　1、洪水風(fēng)險區劃

　　洪水風(fēng)險區劃有三個(gè)層次：頻率區劃、危險度區劃和風(fēng)險區劃。這三種區劃都可以通過(guò)風(fēng)險圖的方式表現。

　�。�1）頻率區劃：計算不同頻率洪水的淹沒(méi)情況，基本上按5年、10年、20年、50年、100年、200年、500年洪水淹沒(méi)范圍進(jìn)行區劃

　�。�2）危險度區劃：根據洪水水深、流速到達時(shí)間等特征，在頻率區劃的基礎上進(jìn)行危險度區劃

　�。�3）風(fēng)險區劃：考慮風(fēng)險區社會(huì )經(jīng)濟情況，在上述區劃的基礎上，計算各風(fēng)險單元（例如每km²）的期望損失，以期望損失量級為指標進(jìn)行風(fēng)險區劃

　　2、潰壩洪水風(fēng)險區劃

　　3、洪水風(fēng)險-效益評估

　�。�1）建立流域、區域、城市等不同級別的洪澇災害風(fēng)險評估模型，評價(jià)近50年來(lái)（自1949年起）不同歷史時(shí)期（大致以10年期劃分）、現狀及未來(lái)（2010年、2020年、2030年）的洪澇災害風(fēng)險（社會(huì )影響、經(jīng)濟損失和環(huán)境影響）

　�。�2）評價(jià)防洪措施的效益及洪水的生態(tài)環(huán)境效益

　　4、蓄滯洪區改造與移民

　�。�1）蓄滯洪區的歷史與現狀

　�。�2）蓄滯洪區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展趨勢

　�。�3）蓄滯洪區面臨的兩大問(wèn)題——人口與可持續發(fā)展

　�。�4）未來(lái)蓄滯洪區的基本模式：人口稀少化——部分以濕地修復為主，部分轉化為集約化經(jīng)營(yíng)

　�。�5）蓄滯洪區改造規劃：濕地修復型、集約化經(jīng)營(yíng)型蓄滯洪區的論證與認定；區內及周邊地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展及城鎮化趨勢預測；蓄滯洪區開(kāi)發(fā)式移民方式與移民規劃；濕地修復型蓄滯洪區規劃；規�；�經(jīng)營(yíng)型蓄滯洪區規劃；改造資金籌集辦法；改造后蓄滯洪區的虛擬現實(shí)系統

　　5、北方地區洪水資源利用風(fēng)險調度系統

　�。�1）水庫洪水資源利用風(fēng)險調度系統

　�。�2）蓄滯洪區洪水資源利用風(fēng)險調度系統

　�。�3）平原洪水資源利用風(fēng)險調度系統

　　6、巨災仿真與預案

　　巨災指類(lèi)似于1954年洪水、或大型水庫、重點(diǎn)防洪區堤防意外 潰決，災害損失在1000億元量級的洪水災害。巨災仿真與預案包括以下內容。

　�。�1）洪水自然特征仿真

　�。�2）洪水災害仿真

　�。�3）應急管理、救援仿真

　�。�4）警報、避難系統方案與相應的建設

　�。�5）保安、防疫措施預案

　�。�6）災后恢復重建方案

　�。�7）災后救濟資金籌措和準備

　　7、空地獲取與濕地修復規劃

　　在對洪澇特征、風(fēng)險分析、城市化發(fā)展和人口遷移趨勢分析的基礎上，制定適合社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平的分階段洪水風(fēng)險區空地獲取和濕地修復規劃。

　　1998年洪水后，長(cháng)江流域遵照“32字”方針，先在沿江開(kāi)始實(shí)施移民、空地獲取和濕地修復措施，從執行的結果看，存在前期論證不甚充分、規模偏大、倉促和善后措施不配套等問(wèn)題。

　　由20世紀90年代以來(lái)的水災統計資料看，澇災在水災損失中所占的比例呈增長(cháng)趨勢，這一特點(diǎn)在南方流域中下游平原地區和城市表現得尤為突出。1998年長(cháng)江流域水災中澇災面積為9000余萬(wàn)畝，河道洪水淹沒(méi)面積約300萬(wàn)畝，澇災的損失約為河道洪水災害損失的5倍以上，與之對比，1954年洪水的決口淹沒(méi)耕地2505萬(wàn)畝，單純由內澇造成的災害面積為1545萬(wàn)畝。1991年江淮水災和1999年太湖流域水災也都是澇災大于洪災。

　　澇災態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個(gè)方面，其一，平原地區天然水面嚴重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。1950年代長(cháng)江流域中下游平原地區內湖天然水面面積約占圩垸面積19%，目前已萎縮到5%左右，蓄澇能力減少75%，雖然修建了大量的排澇設施，仍不抵因蓄澇區減少所增加的澇水量，加之平原區積澇之時(shí)多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現河道洪水倒灌的情況而被迫關(guān)閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時(shí)會(huì )強制性地停用機排設施，形成“關(guān)門(mén)淹”的局勢。這種情況在各流域普遍存在。其二，隨著(zhù)城市化進(jìn)程，城市向周邊地區高速擴張，這些地區又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過(guò)程中對澇水問(wèn)題往往缺乏足夠的認識，排澇通道和滯蓄雨水設施不充分，而造成一旦發(fā)生較強的降雨出現嚴重內澇的情況。

　　由于存在內水與外水的沖突和防洪與排澇的矛盾，對于農業(yè)地區最有效的治澇措施是恢復部分天然水面和濕地。據長(cháng)江流域水利委員會(huì )分析，若要有效地緩解長(cháng)江中下游平原地區的內澇問(wèn)題，內湖凈水面面積應在10%以上，即需恢復3000~4000km²的水面。南方其他流域和城市同樣面臨這樣的需求。

　　8、防洪知識宣傳、教育與防洪演習規劃