摘要：水價(jià)、水權與水市場(chǎng)是水業(yè)市場(chǎng)化的重要內容，而這三者也是建立現代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進(jìn)入相輔相成，近兩年來(lái)有關(guān)水權分離的問(wèn)題也成為行業(yè)熱點(diǎn)。水權分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問(wèn)題包括水的經(jīng)濟屬性和水權，現針對以下三個(gè)問(wèn)題與同業(yè)進(jìn)行交流。

　　關(guān)鍵詞：水權分離 政府水管理 水權制度 水業(yè)產(chǎn)業(yè)化

　　隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制在我國逐步建立，城市化進(jìn)程的加快，中國水業(yè)市場(chǎng)化成為一種趨勢。我國現有的水業(yè)管理體系和水業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，不足以支撐中國水業(yè)產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展的大勢，政府部門(mén)和水業(yè)企業(yè)因這種趨勢都在進(jìn)行主動(dòng)的或被動(dòng)的變革。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟是建立在交換基礎上的社會(huì )經(jīng)濟形態(tài)，而權利的清晰界定是交換的基本條件。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革過(guò)程中，水業(yè)的管理體系與產(chǎn)業(yè)結構源于對水利工程、給排水工程領(lǐng)域的延伸，關(guān)于水業(yè)的經(jīng)濟、社會(huì )學(xué)基礎薄弱，在水權界定及相關(guān)制度建設上滯后，導致行業(yè)改革方向不清、部門(mén)權利紛爭、中央對地方水業(yè)改革缺乏正確指導。要解決這些問(wèn)題，僅有工程建設、技術(shù)進(jìn)步方面的努力是不夠的，還需要運用經(jīng)濟學(xué)理論、水權理論逐步建立完善的適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的、能夠實(shí)現水資源合理開(kāi)發(fā)、高效利用的管理體制和市場(chǎng)機制。

　　水價(jià)、水權與水市場(chǎng)是水業(yè)市場(chǎng)化的重要內容，而這三者也是建立現代水業(yè)管理體系的重要前提，與這些概念的進(jìn)入相輔相成，近兩年來(lái)有關(guān)水權分離的問(wèn)題也成為行業(yè)熱點(diǎn)。水權分離與政府水管理范圍界定所涉及的基本問(wèn)題包括水的經(jīng)濟屬性和水權，現針對以下三個(gè)問(wèn)題與同業(yè)進(jìn)行交流。

　　一、關(guān)于水的經(jīng)濟屬性

　　從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，可從以下三個(gè)層次理解水的經(jīng)濟屬性：

　　1、水的資源屬性

　　水首先是一種資源。水密切關(guān)聯(lián)社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展，因此，水在資源分配層面上，需要來(lái)自政府的帶有約束力的統一規劃與管理。

　　在我國，水資源作為一種關(guān)系國計民生的重要資源，和電力、燃氣等一起列入公用事業(yè)的范疇，一直由政府全權控制。 國家作為水資源所有者，是水資源權分配的主體，并保留水資源的最終處置權。國務(wù)院水行政主管部門(mén)代表國務(wù)院具體行使水資源所有權，流域機構依法負責本流域水資源的統一管理，地方政府負責本行政區域內水資源所有權的管理。

　　在國外，水的資源屬性也被當作水的基本屬性，政府部門(mén)一般都有特殊的政策和制度對待水。大部分國家的水資源都屬于政府。要獲得使用地表水的權利，必須持有用水許可證或根據水法獲得批準證。政府也會(huì )采用一定的手段對水資源進(jìn)行調配，達到一定的均衡態(tài)勢。

　　2、水的生產(chǎn)資料屬性

　　水僅作為資源還不具備使用性能，需要進(jìn)行工程形式的加工。水作為生產(chǎn)資料層面的加工和買(mǎi)賣(mài)與相應工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在內）相結合后，以生產(chǎn)資料的形式進(jìn)入市場(chǎng)。水的生產(chǎn)資料屬性以水的資源屬性為基礎，隨著(zhù)水的工程投入的增加而不斷升值。

　　水的生產(chǎn)資料屬性是毋庸質(zhì)疑的，可以說(shuō)是各種生產(chǎn)和生活活動(dòng)的基礎。但是，在我國，無(wú)論是水利工程還是給排水工程，由于其投資體制和運營(yíng)方式都帶有顯著(zhù)的計劃經(jīng)濟特征和社會(huì )福利特征，因此，水作為一種生產(chǎn)資料應有的價(jià)值一直都沒(méi)有得到科學(xué)體現。水利工程完全依靠政府投入和運營(yíng)，而自來(lái)水行業(yè)連續6年全行業(yè)虧損。壟斷帶來(lái)虧損的怪現象在中國公用事業(yè)行業(yè)是普遍存在，在自來(lái)水行業(yè)中，國內長(cháng)期形成的是低水價(jià)＋虧損＋財政補貼模式。這樣，水作為生產(chǎn)資料的價(jià)值完全沒(méi)有體現，它只是被當作一種福利。

　　如果水作為生產(chǎn)資料進(jìn)入經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，就應該以市場(chǎng)的標準核定其工程的投入、運營(yíng)和回報，并且投資運營(yíng)主題應市場(chǎng)化。

　　3、水的消費品屬性

　　在消費品的層次上，水同其它人類(lèi)必須的消費品一樣，其供需關(guān)系從根本上決定價(jià)格，是一種純粹的商品。但是，由于壟斷經(jīng)營(yíng)，水的商品性無(wú)法直接通過(guò)供需來(lái)體現，許多人所意識到的水，是和陽(yáng)光、空氣一樣，沒(méi)有價(jià)值的。這是對水這種消費品在認識上的誤區。

　　其實(shí)，水的消費品屬性可以從水價(jià)體系中分離而得到體現。我們可以根據城市為單元的經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展、城市規劃、流域水源供給、工程實(shí)施、水量生態(tài)平衡等水的基準參數核定水的科學(xué)的、生態(tài)的供給能力，從而明確城市為單元的各種用水基準指標，以定額用水和階梯水價(jià)的形式調節水的供需價(jià)格。

　　目前，在國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環(huán)�？偩值任宀课�《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知》中明確了水價(jià)的制定辦法。但是關(guān)于城市用水的基準指標體系的建立還有待完善�？梢钥闯�，水作為一種商品所具有的消費品特征在該通知中已有所體現，并正在為人們所認識和接受。

　　分析水的以上三個(gè)屬性，我們認為，拋開(kāi)水的資源屬性以外，水的其它經(jīng)濟屬性無(wú)異與其它商品。水資源和水的開(kāi)發(fā)利用，可以類(lèi)比與土地資源和土地開(kāi)發(fā)利用。土地是更為敏感的資源，它是國家概念的基本附著(zhù)。但是，它也是房屋不動(dòng)產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，同時(shí)依附土地開(kāi)發(fā)的房產(chǎn)則是人們基本的生活和生產(chǎn)必需品。分析房地產(chǎn)的經(jīng)濟特征，我們看到，除了在土地資源權的國家所有和規劃層面的政府分級宏觀(guān)調控之外，房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、使用、經(jīng)營(yíng)均因其商品屬性而充分市場(chǎng)化。房地產(chǎn)業(yè)在國家的科學(xué)監管下的那種蓬勃生氣是否對水業(yè)發(fā)展有所啟發(fā)？

　　二、關(guān)于水權和水權制度

　　水權應該包括水資源所有權、使用權和經(jīng)營(yíng)權。水權制度是西方國家在水資源管理的發(fā)展過(guò)程中，隨著(zhù)用水需求不斷增加和用水競爭的日趨激烈，而逐步完善形成的一種規范的水資源法制化管理模式，是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的水管理機制，其核心是產(chǎn)權的明晰。

　　水權是建立水市場(chǎng)的基礎，市場(chǎng)化是水交易的形式，水權則是水交易的基礎。水權、市場(chǎng)化、水交易可以說(shuō)是共生的，缺少其中任何一個(gè)，其他的都不成立。

　　水業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)動(dòng)力來(lái)自政府，阻力同樣來(lái)自政府。無(wú)論是水利部的變工程水利為資源水利還是建設部的推進(jìn)水業(yè)產(chǎn)業(yè)化，都面臨一個(gè)明確管理對象的問(wèn)題，需借水權分離來(lái)界定政府管理的范圍。因此，水權的分離問(wèn)題成為目前水業(yè)改革的重要前提。

　　水權具有三種形式：水生而就有的資源價(jià)值，使水資源所有權（簡(jiǎn)稱(chēng)水資源權）成為水權的基本組成；由于水的工程加工與投入使其價(jià)值增加而對應的水權為水使用權；水進(jìn)入不同領(lǐng)域而產(chǎn)生的商品屬性所對應水權稱(chēng)為水經(jīng)營(yíng)權。這三種水權因屬性的不同，決不能混為一談。政府真正擁有水權的范圍，應是水資源權的調配與管理，不能延伸政府的水權管理的范圍。

　　水權管理普遍采用以流域為基礎的水量分級統一管理形式，同時(shí)必須充分考慮流域中社會(huì )經(jīng)濟核心載體——城市的綜合因素。流域對城市的水資源權管理應采取水資源權核定制。也就是，在對城市水功能區進(jìn)行科學(xué)的水資源權的分配后，由城市在總體規劃、經(jīng)濟發(fā)展規劃、環(huán)境保護規劃的框架下完成城市的水專(zhuān)項規劃，內容應包括城市水系功能優(yōu)化界定、城市水工程專(zhuān)項系統規劃、城市水功能區基準指標體系建立等，以系統具體指導城市水業(yè)的工程和管理。

　　三、關(guān)于水業(yè)產(chǎn)業(yè)化

　　在下一個(gè)五年中，中國水業(yè)將面臨最根本的市場(chǎng)化變革，計劃經(jīng)濟特色在水行業(yè)中的不斷退縮已是大勢所趨。在此背景下，一定要分清政府宏觀(guān)管理與水業(yè)市場(chǎng)化的界限和協(xié)同關(guān)系。

　　水業(yè)改革的目標是在資源層面上加強規劃與協(xié)調，在工程建設、使用、經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)層面上實(shí)現以市場(chǎng)化為基礎的高效與集約。而政府水業(yè)管理工作的重點(diǎn)在于，水資源的規劃調配、城市用水的規劃、水質(zhì)水量的監管以及水業(yè)市場(chǎng)的規范監督。應該強調，市場(chǎng)化為政府部門(mén)帶來(lái)的決不是，也不能是更大的利益和權利期望。

　　事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟下最有效的管理規則就是適應市場(chǎng)。我們的管理機器，目前根本沒(méi)有統一高效管理整個(gè)水業(yè)的能力，若強行實(shí)現一竿子到底的統一管理，將比無(wú)序競爭更加可怕。因此，各級水管理機構的所謂水資源統一管理，必須嚴格限于水的資源屬性的規劃，并與城市規劃、區域經(jīng)濟規劃相協(xié)調，應徹底退出水業(yè)（包括水利工程）的開(kāi)發(fā)、建設、使用、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體經(jīng)營(yíng)。這些領(lǐng)域屬于市場(chǎng)，政府能做的是制定規則和行業(yè)規范，更加具體的所謂統一管理更多的是利益擴展的借口，那將與市場(chǎng)化的方向背道而馳。