（2006年11月17日 根據錄音整理）

　　歷時(shí)一天半的全國數字化城市管理工作會(huì )議就要結束了。在這次會(huì )上，光燾同志作了重要的書(shū)面講話(huà)，姚兵同志也對下一步工作提出了要求。大會(huì )表彰了全國城市管理工作的先進(jìn)集體及先進(jìn)個(gè)人，總結了數字化城市管理模式試點(diǎn)情況和開(kāi)展12319服務(wù)熱線(xiàn)的工作成績(jì)，江蘇省建設廳、上海市建設和交通委員會(huì )、揚州市建設局、北京市朝陽(yáng)區政府、廣州市市政園林局等單位介紹了很好的經(jīng)驗，同時(shí)還有20 個(gè)省市向大會(huì )提供了書(shū)面交流材料。尤其重要的是，我們這次會(huì )議選擇在揚州這樣一個(gè)精致漂亮、充滿(mǎn)活力的城市，一個(gè)剛剛獲得了聯(lián)合國人居獎的城市進(jìn)行現場(chǎng)的參觀(guān)學(xué)習，可以說(shuō)我們這次會(huì )議既是一個(gè)經(jīng)驗的交流會(huì )，工作的部署會(huì )，也是一個(gè)現場(chǎng)的學(xué)習會(huì )。會(huì )議期間，全體代表對各位領(lǐng)導的講話(huà)進(jìn)行了熱烈的討論，對各地的情況進(jìn)行了交流，會(huì )議開(kāi)得非常成功，達到了預期的目的。下面我就同志們討論中提出的問(wèn)題做些歸納和回答，同時(shí)對如何貫徹好這次會(huì )議的精神和下一步的工作要求講幾點(diǎn)意見(jiàn)。

　　我國城鎮化的快速發(fā)展確實(shí)帶來(lái)了非常嚴峻的實(shí)際問(wèn)題，加強和改善城市管理的任務(wù)尤為緊迫而艱巨。自從有了城市，人類(lèi)就孜孜不倦地探索城市管理的問(wèn)題。所以說(shuō)，城市管理既是一個(gè)古老的問(wèn)題，也是一個(gè)常新的問(wèn)題，它充滿(mǎn)了挑戰性和創(chuàng )新性，是建設創(chuàng )新型國家的本質(zhì)內涵之一，也是我們每一個(gè)城市管理工作者所要肩負的職責。聯(lián)合國有關(guān)官員認為，中國的城市管理可望走在全世界的前列。我國有能力，有這方面的技術(shù)和經(jīng)驗，也有良好的社會(huì )氛圍、信息化技術(shù)，還有集中度很高的政治體制和勤奮善良的百姓，協(xié)同社會(huì )各方面的力量來(lái)管理好當今世界上發(fā)展最快、規模最大的城市群，不僅能為中國和諧社會(huì )的構建作貢獻，也能為世界的和諧、可持續發(fā)展作貢獻。我們有幸處于這樣一個(gè)時(shí)代，但要做好這件事也確實(shí)不容易。這是因為當前我國城市管理領(lǐng)域存在著(zhù)一些突出矛盾和沖突，這些沖突始終困擾著(zhù)我們的思想、行為和模式。

　　一、當前城市管理領(lǐng)域存在的四大矛盾沖突

　�。ㄒ唬┤嗣袢罕妼Τ鞘袃�(yōu)質(zhì)公共空間日益增長(cháng)的需求與現行傳統的、粗放的、落后的城市管理模式的沖突。改革開(kāi)放以后，人民群眾通過(guò)到國外旅游、觀(guān)看電視電影等多種途徑，了解到什么是優(yōu)良的城市空間。城市公共空間是全體人民最寶貴的資產(chǎn)，也是一個(gè)城市的競爭力、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的最主要的載體。在許多城市中，建筑內部亮麗，小區里面也非常清潔，但是公共空間卻是一片混亂。這說(shuō)明我們的城市公共空間管理工作還不到位，城市功能的發(fā)揮、城市競爭力也受到嚴重的影響。人民群眾通過(guò)這種感觀(guān)對比，渴望政府能夠提供像國外發(fā)達國家的城市一樣的以人為本的、有生態(tài)親和力、優(yōu)質(zhì)的公共空間。社會(huì )主義和諧和文明就應超過(guò)資本主義，其優(yōu)越性也應該體現在為人民群眾提供更好的公共空間上。私人空間可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式由個(gè)人和產(chǎn)權單位自己解決，政府不可能也不應該管到住戶(hù)室內和小區內部的潔凈衛生，但是公共空間的管理是政府不可推卸的責任。我們有理由在這方面超越資本主義，證明我們社會(huì )制度是優(yōu)越的。

　　快速發(fā)展的城鎮化造就了非常復雜且日益增多的城市管理盲區。從空間上來(lái)講，存在許多傳統的“門(mén)前三包”不到位的地方，有許多城郊結合部和“城中村”變成了“臟、亂、差”的代名詞，成為中國式的貧民窟的所在地。從管理的具體事件上來(lái)講，有很多事情沒(méi)人管，但有許多事情搶著(zhù)管，管理方面越位和缺位嚴重存在。有利的事情，沒(méi)有部門(mén)愿意放棄的，甚至拼死拼活地與兄弟部門(mén)爭，不惜動(dòng)刀動(dòng)槍?zhuān)粵](méi)有利的事情，誰(shuí)都不干。在城市管理領(lǐng)域，這樣的事情幾乎天天都在發(fā)生。從部件管理上來(lái)講，我們有許多專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，奉行的是“大鍋飯”制度，管好管壞一個(gè)樣，管與不管一個(gè)樣，等到部件壞了，如窨井蓋被盜，有人掉進(jìn)窨井發(fā)生傷亡了，新聞媒體報道了，家屬索賠了，領(lǐng)導批示了，相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)才會(huì )出動(dòng)處理。由此可見(jiàn)，快速城鎮化所帶來(lái)的許許多多的城市管理盲區，光靠傳統的管理模式是不能解決的，我們目前的管理能力、管理法規的準備、技術(shù)裝備、信息判斷、獎罰措施都跟不上快速城鎮化對精準的城市管理的要求，不能滿(mǎn)足人民群眾對優(yōu)質(zhì)公共空間的需求，也就不能為構建和諧社會(huì )創(chuàng )造條件。

　�。ǘ�）以突擊性的運動(dòng)來(lái)彌補經(jīng)常性、持續性的城市管理不足的傳統管理模式，引發(fā)了干群之間的沖突和對抗。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，傳統的管理模式已經(jīng)走到了盡頭，它不是和諧社會(huì )所應有的模式。如流動(dòng)商販亂設攤、亂扔垃圾等現象，沒(méi)有人及時(shí)進(jìn)行制止，也沒(méi)有單位來(lái)及時(shí)進(jìn)行組織疏導，而是等到這些攤位固定化或半固定化，小商販們采購了大量的裝備、物資、商品后，我們的城管部門(mén)才突然襲擊、驅趕，小商販們連本帶利損失就大了。據了解，商販設攤擺位，一般都是先搞一些成本非常低的買(mǎi)賣(mài)，先花個(gè)一、二百塊錢(qián)進(jìn)點(diǎn)貨，在這里擺個(gè)攤試試看有沒(méi)有人來(lái)管。如沒(méi)有人來(lái)管，過(guò)幾天就進(jìn)幾千元的貨。還是沒(méi)有人管，就進(jìn)幾萬(wàn)元的貨，再后來(lái)就是十萬(wàn)元投進(jìn)去了，最后城管部門(mén)才出來(lái)制止，對商販貨物一掃而光，這時(shí)候對立情緒就嚴重了。小商販們說(shuō)，剛開(kāi)始在街頭設攤嘗試做小本買(mǎi)賣(mài)時(shí)，城管部門(mén)就出來(lái)制止，我們就不會(huì )這樣情緒，不會(huì )動(dòng)刀，更不會(huì )拼命。從城管自身找原因，這是政府管理部門(mén)的拖延失管行為所造成的惡果，沒(méi)有把問(wèn)題處理在始端即低成本狀態(tài)。又如違法建筑的蔓延，就是零星的亂搭亂建沒(méi)有得到及時(shí)制止和拆除造成的。搭建違法建筑也是需要成本的，每平方米造價(jià)在500-1000元之間，加上裝潢價(jià)格每平方米約2000元。違法建筑的建設程序，往往先是搭一個(gè)簡(jiǎn)易的棚子，如果沒(méi)有人來(lái)拆，幾個(gè)月后就變成磚木結構房子，再沒(méi)有人拆，就變成了鋼混結構的房子了，爾后變成花崗巖貼面的建筑了。前面都沒(méi)有人來(lái)管，等到成了花崗巖貼面的房子，按每平方米造價(jià)2000元算，100多個(gè)平方已有幾十萬(wàn)元資金投入，這時(shí)管理部門(mén)突然要求拆除，老本都貼上去了，只能拼命。違法建筑上了規模，形成了很高的經(jīng)營(yíng)成本，違建者投入巨額資本形成了巨額資產(chǎn)或債務(wù)時(shí)，管理部門(mén)再來(lái)拆除，沖垮了違建者的心理承受底線(xiàn)，極易引發(fā)嚴重的沖突。再如破損的市政服務(wù)設施，沒(méi)有得到及時(shí)的維護，造成了群眾的傷亡事故，也易引發(fā)群眾嚴重的不滿(mǎn)和對立情緒。

　　依據傳統的城市管理體制，如果把城市空間看成是一個(gè)人，那城管部門(mén)就好比是醫生，但不經(jīng)常去會(huì )診，也沒(méi)有預防在先，有了小病，也不予理睬，等到小病變成了大病，大病變成了癌癥，然后敲詐勒索病人，非得交五萬(wàn)、十萬(wàn)的住院費，才予動(dòng)大手術(shù)，把病人整得半死。任何一個(gè)城市，如果它的公共設施一旦到了嚴重失管、失修的狀態(tài)，或者干群矛盾到了全面暴發(fā)的時(shí)候，整個(gè)城市就癱瘓了，這個(gè)城市的功能就毀滅了。為什么現行的城市管理模式，經(jīng)常會(huì )發(fā)生城管隊員被打、被殺、被油燙的情況？我們的城市管理隊員覺(jué)悟就那么低嗎？實(shí)際上更多的是傳統管理機制有問(wèn)題。這種機制是對抗性的，是壞醫生的機制，而不是治病救人的機制，是庸醫機制，所以許多常發(fā)的城市病治不好，病人與醫生容易發(fā)生全面沖突，互相對立。我們打開(kāi)網(wǎng)上的BBS，網(wǎng)上對城管隊伍是一片罵聲，沒(méi)有同情城管隊員的，都把城管隊員看成土匪、日本鬼子了，這是和諧社會(huì )建立的基礎嗎？平時(shí)接觸一些城管局長(cháng)，他們所想要的是如何裝備隊伍，穿上裝甲，帶上警棍，最好配上手槍?zhuān)�武裝的牙齒。這種模式，如同一個(gè)失敗的醫院一樣糊涂，醫生與病人發(fā)生了全面沖突，醫生們不去改進(jìn)自身工作，而只是要求在醫院設立警察局來(lái)全面保護醫生一樣的可笑。

　�。ㄈ�）城市管理的專(zhuān)業(yè)化技術(shù)日益深化、責罰的日益明確與以塊為主、綜合性行政執法的思路形成沖突�，F代城市的創(chuàng )立最早在英國，當時(shí)只有一個(gè)管理機構，只有一部法律，就是一百年前英國頒布的城市公共衛生管理法，也是世界上第一部城市管理的法律，那時(shí)候確實(shí)是一個(gè)“大蓋帽”管所有的事情。但是進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代后，城市社會(huì )變得越來(lái)越復雜，各種各樣的管理職能分工也越來(lái)越具體。就像農村診所里的醫生是全科醫生，從內科、婦科到皮膚科等等，全是一個(gè)人看，所以他的知識積累非常慢，這樣的醫生看病水平也不會(huì )高，所以人們看重病、動(dòng)手術(shù)一定要到城里的醫院去，道理就在這。只有城里的醫院，牙科、眼科、鼻科、內外科等所有科目是分設的，在單一科目狹窄的領(lǐng)域里，醫生的知識積累很快，才會(huì )有優(yōu)秀的專(zhuān)科醫生涌現。這些專(zhuān)科醫生集中在一起相互合作就構成了現代化的醫院，這是人類(lèi)社會(huì )進(jìn)步的體現，也是技術(shù)創(chuàng )新的奧秘之一。

　　城市是人類(lèi)創(chuàng )造的最復雜的人工與生態(tài)的復合系統，世界上沒(méi)有任何人造事物比城市更復雜了。對這個(gè)日益復雜化的系統進(jìn)行有效管理，我們需要應對的問(wèn)題是比任何單一學(xué)科都要復雜，建立比醫院更加高度專(zhuān)業(yè)化的眾多城市管理部門(mén)是非常自然的，是非常必要的，也是不可抗拒的歷史潮流。城市規模越大，現代化程度越高，城市管理部門(mén)專(zhuān)業(yè)化程度就會(huì )越細，這是人類(lèi)進(jìn)步的必然趨勢。從另一個(gè)方面來(lái)看，就街頭路面現場(chǎng)的簡(jiǎn)單事件的處理，必須是綜合化的，以塊為主，現場(chǎng)處理，以取得迅速敏捷的效果。如香港，路面秩序的管理很綜合，基本上就是由警察來(lái)處理，當然是以日常監管為主，沒(méi)有再成立一個(gè)綜合執法機構。這說(shuō)明專(zhuān)業(yè)化部門(mén)管理與路面的綜合化處理是并存的。我們不可能簡(jiǎn)單地因為“一頂大蓋帽管不了七八個(gè)大草帽”這樣一個(gè)簡(jiǎn)單比喻，就把所有專(zhuān)業(yè)隊伍的執法功能全部合并綜合起來(lái)，當然也不能說(shuō)通過(guò)專(zhuān)業(yè)化分工以后，就不需要綜合協(xié)調現場(chǎng)處理了，這樣也不行。只有分工沒(méi)有合作，也沒(méi)有效率。就如只有眾多的專(zhuān)科醫生進(jìn)行合作，才能形成卓有成效的現代醫院。病人不知道自己有什么病，到醫院里首先要經(jīng)初步診斷，表征是頭痛，經(jīng)過(guò)聯(lián)合會(huì )診發(fā)現，實(shí)際上是鼻子有毛病，是鼻竇炎，轉到鼻科就能正確診治，這就是綜合與專(zhuān)業(yè)相結合的優(yōu)勢。城市病和人體病一樣，外部的宇宙與內部的宇宙復雜性是相似的。

　　目前，我國某些城市管理的方式從一種極端走向了另一種極端，以至于各地的綜合執法部門(mén)負擔過(guò)重，專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支持儲備不足，綜合協(xié)調能力缺乏，執法主體的地位不明確。綜合執法部門(mén)只是受各專(zhuān)業(yè)部門(mén)委托執法，實(shí)際上委托執法只能是局部委托，在相當程度上不符合法治的原則。而且造成上下級綜合執法部門(mén)，有利的事情大家一哄而上，沒(méi)有利的事相互推諉，職責不明確。傳統的“門(mén)前三包”，從制度自身分析上來(lái)說(shuō)是很合理的，但是，該項制度發(fā)揮作用的前提是監督與被監督者之間不存在信息不對稱(chēng)、獎懲能不折不扣地落實(shí)。這兩點(diǎn)在實(shí)際中都辦不到，這也正是“門(mén)前三包”搞了整整25年了，但效果總是不理想的原因。首先是涉及專(zhuān)業(yè)部件損壞問(wèn)題誰(shuí)包干？沒(méi)人包�！伴T(mén)前三包”就是一個(gè)清掃，那么多部件損壞誰(shuí)包？執法權的權限誰(shuí)包？失去了執法權，在“門(mén)前三包”范圍內的任何強制性措施都是違法的。雖然實(shí)行了“門(mén)前三包”，但干與不干、干好干壞一個(gè)樣，沒(méi)有單位負責進(jìn)行及時(shí)評價(jià)。發(fā)現“門(mén)前三包”范圍內存在的問(wèn)題，怎么進(jìn)行信息傳遞，誰(shuí)來(lái)傳遞，傳遞不暢怎么辦？所以“門(mén)前三包”本身就存在著(zhù)這樣一些難以治愈的頑疾。在現代城市管理中，一方面，專(zhuān)業(yè)化分工的日益細化，不可避免地派生出眾多的專(zhuān)業(yè)管理法規和執法機構；另一方面又要求發(fā)揮塊塊的積極性，要求有綜合化的整合功能，包括小事件就地現場(chǎng)快速處理的協(xié)調功能。由于這兩種功能始終沒(méi)有協(xié)調一致，就發(fā)生了嚴重的沖突，造成了綜合執法局負擔過(guò)重，專(zhuān)業(yè)局閑得發(fā)慌，而人民群眾卻經(jīng)常遭受破損的市政設施、環(huán)境臟亂差的公共空間等矛盾局面。

　�。ㄋ模┈F代城市活動(dòng)的日益復雜性與政府效能低下引發(fā)的沖突。必須承認，對現代城市管理者而言，十分不幸的是，我國的城鎮化伴隨著(zhù)全球化、市場(chǎng)化的變革，伴隨著(zhù)高速機動(dòng)化時(shí)代的到來(lái)，伴隨著(zhù)任何國家都沒(méi)有的1.4億農民工候鳥(niǎo)似地遷移活動(dòng)。這么多影響因素與城市化同時(shí)相伴隨，是西方任何一個(gè)國家都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的，這對于我國的城市管理帶來(lái)了前所未有的挑戰。而非常有幸的是，我們又生活在信息化時(shí)代，我國的城鎮化伴隨著(zhù)信息化，能否利用信息技術(shù)來(lái)解決城市管理的問(wèn)題，那就是傻醫生和好醫生、笨醫生和聰明醫生之間的區別。所謂政府失效是世界的一個(gè)通病，在我國尤為明顯。首先表現在管理部門(mén)信息掌握不足。由于機動(dòng)化和市場(chǎng)化的存在，決策在空間和時(shí)間上高度分散化和隨機性使得現代城市公共空間的“病癥”多發(fā)、頻發(fā)、復雜、疑難癥并發(fā)，而城市管理部門(mén)作為城市的醫生來(lái)講，每個(gè)人只能了解極為有限的信息和處理零星的事務(wù)，其水平相當于鄉鎮的赤腳醫生，根本無(wú)能力診治疑難病癥。面對高度復雜的、日益繁多的、前所未有的、多發(fā)的疑難病癥。城市管理者遇到了史無(wú)前例的、解決不了的難題，也經(jīng)常出現政府管理越位本不應插手處理的事件，這就是信息不足的困境。其次是公共利益的冷漠。我們經(jīng)常提“人民城市人民建，人民城市人民管”這樣的口號，所以有網(wǎng)民發(fā)帖笑話(huà)我們，正是因為許多方面的城市事務(wù)無(wú)人建、無(wú)人管，所以才叫人民群眾建，人民群眾來(lái)管。真的有問(wèn)題時(shí)，我們有些部門(mén)的管理人員是多一事不如少一事，能推就推，對關(guān)系人民群眾生活質(zhì)量和影響和諧社會(huì )構建的城市疾病無(wú)動(dòng)于衷，許多專(zhuān)業(yè)部門(mén)沒(méi)有事情做，這樣的醫生就不是人民所需的治病救人的醫生。推行數字化城市管理后，專(zhuān)業(yè)部門(mén)的信息量增加了9倍到12倍，工作量也隨之提高了，及時(shí)消除了許多社會(huì )不和諧的因素。另一方面，之所以對公共利益冷漠，是因為沒(méi)有一種激勵機制催促他們干，缺乏有效的評判機制，對干多干少、干好干壞進(jìn)行獎懲。第三是受俘獲。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、美國經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格勒（Stigler）講過(guò)：政府的管理者與被管理者經(jīng)多次博弈之后，管理者往往被被管理者拖下水，成為某個(gè)利益集團的代言人。正在我國城市中蔓延的違法建筑，正是規劃部門(mén)受俘獲的惡果。在城市中心公開(kāi)拍賣(mài)一塊地，需要付出一萬(wàn)多元一平方米的代價(jià)，最高的達四五萬(wàn)。但是亂搭建的、跨越紅線(xiàn)的、占用綠地的建筑，不僅不需要支付巨額土地出讓金，而且占了公眾的巨大的利益。如果某利益集團與規劃局勾結起來(lái)，后者以“不作為”來(lái)暗許違法現象，最后利益均分。我國有最嚴格的耕地保護制度，但同時(shí)存在最軟弱的違法建筑查處的拆除機制，是嚴重不匹配的。為什么一些城市管理部門(mén)對違法建筑放任自流，為什么以罰代拆？公共空間是人民群眾共有的，怎么可以被個(gè)人占有呢。以罰款了之，是對違法者有利，對管理者有利，還少花力氣，會(huì )自動(dòng)形成被俘虜現象。這樣一種機制作用下的城市管理，難以代表公眾利益來(lái)管理城市，而是會(huì )跟著(zhù)利益集團走。第四是信任危機。城市管理需要政府的公信力和法規的強制力來(lái)執行，來(lái)捍衛公眾利益的底線(xiàn)。如果政府失去信任度，許多公共政策措施都將難以執行�？渴裁慈ソ�立政府的公信力？靠什么去捍衛人民群眾的公共空間、長(cháng)遠的利益，避免公地的悲��？這就是城市管理模式創(chuàng )新的要點(diǎn)。最后是政府管理時(shí)滯和管理成本過(guò)高。按照以往的城市管理模式，條條與條條之間，塊塊與條條之間，上下級之間，城市管理的協(xié)同難度和成本越來(lái)越高，在處理這些高難度的事情時(shí)，往往引發(fā)一些機制體制性的錯誤，從而使城市管理工作陷入死胡同。

　　正因為存在以上四類(lèi)城市管理工作的內在沖突，各地都自發(fā)地開(kāi)展了城市管理新模式探究工作，一場(chǎng)城市管理革命就應運而生了。

　　二、城市管理新模式的四大功能

　　一是變粗放、低效管理為精準高效管理。通過(guò)GIS、GPS、RS等信息管理系統的運用和事件、部件處理優(yōu)先權的合理安排，實(shí)現了城市管理在空間和時(shí)間軸上的精確定位。例如在事件的處理上，以塊為主，條條協(xié)助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協(xié)同。這兩者職責分明，無(wú)法推諉。在城市地理空間上實(shí)行網(wǎng)格化劃分、專(zhuān)業(yè)人員巡視管理，信息的采集、反饋很準確，責任到人，定位準確。在時(shí)間上實(shí)行流程化管理，定人、定時(shí)、定量，記錄在案，無(wú)效返工，做不好通報批評、及時(shí)處分。只有精細管理，才有精致的公共空間，才有精致的城市。揚州到處是精致、秀美的景觀(guān)，就是通過(guò)精細化的管理才達到的。

　　二是變突擊運動(dòng)式管理為經(jīng)常性的、可持續性的、深入到每個(gè)角落細節的管理。例如，北京市朝陽(yáng)區在介紹推進(jìn)數字化城市管理經(jīng)驗時(shí)提到“六個(gè)天天”，實(shí)際上就是“醫生”天天在關(guān)照“病人”，天天在診斷“病人”，天天在做預防措施。通過(guò)設立現場(chǎng)監督員，可及時(shí)受理群眾的舉報，能將影響城市健康運行的事故消滅在萌芽狀態(tài)。4小時(shí)內發(fā)現問(wèn)題，12小時(shí)處置問(wèn)題已成為城市管理新模式的通用規則。從傳統的被動(dòng)應付到主動(dòng)處理、及時(shí)處理，新的管理模式產(chǎn)生的效應，實(shí)現了集“小變”為城市面貌的“大變”；變斷斷續續的突擊清掃為持續的管理；變傷筋動(dòng)骨沖擊式的大手術(shù)為和風(fēng)細雨式的治療與預防；變政府有些部門(mén)的不作為、亂作為為規范執法、文明執法。所以，管理新模式對城市病的治理是固本強基，預防在先，并為診治根治頑癥奠定了基礎。

　　三是變管理主體的分散、職責的交叉扯皮為上下左右無(wú)縫拼接。新的管理模式能完全適應高度的專(zhuān)業(yè)化分工。城市管理方面日益細化的專(zhuān)業(yè)化分工是合理的，但與傳統的管理模式存在著(zhù)內在的沖突。新模式通過(guò)網(wǎng)絡(luò )化進(jìn)行技術(shù)的無(wú)縫拼接，實(shí)現不同專(zhuān)業(yè)部門(mén)的管理資源在空間、時(shí)間上的整合和系統化，高度整合和有效利用了管理資源。通過(guò)在政府城管機構中設立監督中心和指揮中心雙線(xiàn)運行，相互監督強化，再通過(guò)網(wǎng)絡(luò )通訊技術(shù)進(jìn)行拼接，使管理行為從傳統的單向指令變?yōu)檠�環(huán)反復檢查落實(shí)，從發(fā)散變成反饋追蹤。任何一個(gè)監督人員接到群眾舉報和專(zhuān)業(yè)部門(mén)處理報告后，都要將處理結果反饋給現場(chǎng)的信息員，進(jìn)行現場(chǎng)核對結案。這個(gè)過(guò)程無(wú)論是數字化城市管理或者是12319城管熱線(xiàn)也好，都是要明確職責，明確對象，明確標準，明確處理時(shí)間，從而形成了專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間的合力，形成了上下左右之間協(xié)調管理。無(wú)論某個(gè)市或區有多少專(zhuān)業(yè)部門(mén)和隊伍參與管理，無(wú)論城管的復雜性增加多少，網(wǎng)絡(luò )技術(shù)、信息技術(shù)能將各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的職能、眾多的“門(mén)前三包”單位，甚至各種各樣的物業(yè)公司的管理行為“一網(wǎng)打盡”。通過(guò)“六個(gè)天天”，使他們的績(jì)效、工作態(tài)度全部記錄在案，天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，便于上級、民眾和新聞媒體的監督。從而使專(zhuān)業(yè)部門(mén)告別了清閑，綜合部門(mén)告別了協(xié)調的重擔，上級部門(mén)告別了城管經(jīng)費、人員編制、工作量上的考核難題，人民群眾告別了臟、亂、差的市容市貌。

　　四是政府城管部門(mén)的處置能力從低效、遲鈍變?yōu)楦咝�、敏捷�?2319服務(wù)熱線(xiàn)和數字化城管的聯(lián)動(dòng)，實(shí)際上是一場(chǎng)城市管理的效能革命。只要有群眾電話(huà)舉報或者信息員報告，任何一個(gè)職能部門(mén)都推卸不了、受俘獲不了 、推諉不了、草率不了。城管部門(mén)掌握的信息，從無(wú)知到明白，從粗放和精確、從定性到定量、處理的責任從不明確到明確，能辦的事情不能推、不能拖、不能放，反饋的結果最終由群眾來(lái)評判。

　　總之，在新的城市管理模式中，政府管理的行為由被動(dòng)應付轉化為主動(dòng)解決、定期分析、探求源頭生成原因；管理的方式從粗放變?yōu)榫�細；管理資源的配置從雜亂低效轉為系統高效；管理的評價(jià)從獎罰不明變?yōu)楠劻P分明、及時(shí)處理；管理的運行從封閉運作轉化為公開(kāi)公平，便于群眾的監督；管理的參與機制從政府和專(zhuān)業(yè)部門(mén)一個(gè)積極性變成為全社會(huì )參與，調動(dòng)各方面積極性。新的城市管理模式，就像毛澤東在抗戰時(shí)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的那樣：把我們的敵人搞得少少的，把朋友搞得多多的。實(shí)際上是通過(guò)現代網(wǎng)絡(luò )系統集成了一個(gè)最廣泛的“統一戰線(xiàn)”來(lái)解決我國前所未有的城市管理的難題，從容應對城市問(wèn)題。

　　三、進(jìn)一步推廣數字化城管和12319服務(wù)熱線(xiàn)的若干重點(diǎn)

　　十六屆六中全會(huì )提出美好和諧社會(huì )需要全體人民的共同參與、共同建設、共同享有。這對城市管理工作提出了很高的標準，也就是和諧社會(huì )的城市應該讓全市人民共有、共管、共享、共評。對此，我們要在貫徹落實(shí)六中全會(huì )精神的過(guò)程中，著(zhù)重抓好以下幾項工作：

　　第一，將推廣數字化城市管理和12319服務(wù)熱線(xiàn)作為構建和諧社會(huì )的主要抓手。急群眾所急，切實(shí)解決老百姓一家一戶(hù)做不了、做起來(lái)不合算的事，盡快提高城市政府的管理效率，盡力為群眾提供潔凈優(yōu)美的城市公共空間，消除臟亂差和環(huán)境污染，提升城市的功能，讓人民群眾參與、讓人民群眾滿(mǎn)意、讓人民群眾高興、讓社會(huì )和諧。這是做好城市管理工作的一個(gè)最主要的政治前提。

　　第二，要盡快設立與優(yōu)化12319服務(wù)系統。有的同志說(shuō)，我們想設立這樣的服務(wù)系統，但缺乏資金。其實(shí)，12319服務(wù)熱線(xiàn)的設立，并不需要多大的投入。當年我在杭州工作時(shí)，設立了12345市長(cháng)公話(huà)，只花了幾十萬(wàn)元。服務(wù)熱線(xiàn)是一種最低成本的現代化管理手段，是任何一個(gè)城市都承擔得起的。只要市民電話(huà)能打得進(jìn)，能夠收發(fā)電子郵件，群眾反映的問(wèn)題能夠解答，信息能傳遞到責任單位，責任單位處理后能夠反饋處理結果，結果能夠根據人民群眾的滿(mǎn)意度進(jìn)行結案，城市管理新模式的雛型就形成了。部門(mén)處置的效能能夠及時(shí)登報公開(kāi)處理，能夠對“門(mén)前三包”、其他的專(zhuān)業(yè)單位監督評判，就能進(jìn)一步提升新管理模式的效能。通過(guò)這條很簡(jiǎn)單的電話(huà)熱線(xiàn)，把人民群眾與政府機關(guān)的職能連接起來(lái)，把滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、政府效能的高低連接起來(lái)。但是這條電話(huà)熱線(xiàn)要真正高效運轉并不容易，這要求：一是一線(xiàn)的接聽(tīng)員經(jīng)驗要豐富，要有獨立判斷能力。二是處理程序形成閉環(huán)，要反饋處理結果，取信于民。三是系統對群眾的呼聲，要有傳遞，有記錄，要公開(kāi)評判。四是指揮分析小組的要有豐富的經(jīng)驗，判斷精確，指揮恰當。實(shí)際上這四個(gè)要點(diǎn)都是出于沒(méi)有運用較昂貴的現代地理信息系統的新技術(shù)，只能是靠熟練的人工技能進(jìn)行補償。所以，12319需要接聽(tīng)人員的技能深化培訓。杭州設立服務(wù)熱線(xiàn)時(shí)，就把城建系統和其他系統的后備干部派到接線(xiàn)員隊伍上，每人每天接聽(tīng)回答35個(gè)問(wèn)題作為定量指標，群眾滿(mǎn)意率要達98%，不達此兩項，就算今天任務(wù)沒(méi)達標。三個(gè)月下來(lái)以后，每個(gè)人都精通了城市管理，了解了群眾的呼聲，這比我們干部下掛鍛煉等形式主義強多了。但是數字化管理不一樣，數字化管理依托現代信息技術(shù)和3S系統，使復雜的城市管理部件化、標準化、事件化、程序化，也就是說(shuō)接聽(tīng)處理“傻瓜化”，一般能打字的年青姑娘培訓幾天就能勝任工作崗位。12319相當于專(zhuān)業(yè)攝影機，什么都要手動(dòng)操作，數字化城市管理就相當于“傻瓜機”，快門(mén)一按就能辦，因為它什么東西都程序化了。所以說(shuō)，無(wú)論是接線(xiàn)系統還是指揮系統，都是相互連通的，只要培訓到位，系統合理（即記錄、傳輸、反饋）。但由于數字化管理是將整個(gè)管理系統都信息化、程序化了，需要投入的資金也比較多。

　　第三，穩步推行和優(yōu)化數字化管理系統。發(fā)達的沿海省份工在五年內實(shí)現數字化城市管理的全覆蓋；中等發(fā)達的省份五年內應該完成三分之一或二分之一試點(diǎn)城市；發(fā)展中的省份，推廣數字化城市管理取得突破，至少是省會(huì )城市、大城市獲得推廣。但是12319服務(wù)熱線(xiàn)必須在兩年內實(shí)現全覆蓋，不管是發(fā)達還是不發(fā)達地區，這兩個(gè)系統成本不一樣，投資不一樣，構建所需的人力資本素質(zhì)和經(jīng)濟成本也不一樣。

　　當前，建立和優(yōu)化數字化城市管理系統，要注意解決普遍性問(wèn)題，避免以下幾類(lèi)缺陷：

　　一是系統設計內容太多。從目前的經(jīng)驗來(lái)看，初創(chuàng )時(shí)期的數字化城管系統不能把民政系統、治安系統、人口系統都納入，否則一下子就把整個(gè)系統壓垮。目前該系統還沒(méi)有那么高的靈敏性、自適應性。數字城管系統容易人機對話(huà)，操作簡(jiǎn)單，如把這個(gè)系統搞得適應性非常強，彈性非常足，包羅萬(wàn)象，那這個(gè)系統就是會(huì )成為失敗的系統，或投資很昂貴的系統。所以說(shuō)，數字化管理不是萬(wàn)能，而且應循序漸進(jìn)地擴大管理覆蓋面。

　　二是服務(wù)范圍、空間覆蓋面過(guò)小。目前試點(diǎn)城市的數字化管理一般覆蓋的是已建成的城市區域，沒(méi)有什么建設工地。但城市大多數問(wèn)題主要發(fā)生在繁華地段和城鄉結合部，不能只管了建成區繁華地段這一頭，而把另一頭丟掉了。城市管理問(wèn)題更嚴重的是城市邊緣地區。一個(gè)好的系統要及時(shí)擴展，適應快速城鎮化時(shí)期部件和事件的多樣性和多變性，網(wǎng)格管理要逐步覆蓋城市和城鄉結合部所有人群活動(dòng)頻繁的區域。

　　三是系統形象技術(shù)裝備太多，實(shí)用的處理機能反受到削弱。有許多城市的管理系統配置了昂貴的大屏幕顯示設備，其實(shí)一臺廉價(jià)的投影儀就可以替代。市一級指揮中心搞一個(gè)大屏幕就可以了，區一級就沒(méi)有必要，只要能夠對信息進(jìn)行傳遞、接收、處理就行了。如有領(lǐng)導或同行來(lái)學(xué)習交流參觀(guān)，搞個(gè)投影儀放一放就可以。按節約型的原則建設系統，新系統的投資可以大大減少。

　　四是與群眾的溝通反饋不密切，系統在外部的公信力還沒(méi)有建立。設立這個(gè)系統，就是為了建立政府的公信力，通過(guò)實(shí)時(shí)溝通、公開(kāi)處理標準、時(shí)限和結果來(lái)顯示公平、促進(jìn)公平、提高政府的公信力，降低執政的成本，提高行政效能。

　　五是系統運作之后的獎罰不分明。對專(zhuān)業(yè)部門(mén)，管理效能高的不獎，差的不罰，不點(diǎn)名，不掛紅燈，不黃牌警告，就會(huì )失信于民。實(shí)際上，通過(guò)系統自動(dòng)生成的數據，可以非常清楚地了解哪個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)管理效能和服務(wù)態(tài)度是最好和最差的。如果對此不作相應的處理，市民參與和監督的積極性就會(huì )逐漸喪失，整個(gè)系統的效用就會(huì )毀于一旦。

　　六是系統的兼容性差，不能擴容，包容面不廣。信息系統和其他系統不一樣，信息的多次重復使用并不消耗資源，而只會(huì )增加信息系統的效用，所以系統的共用性越好，信息庫建立越容易，共享程度越高，綜合投資也越省。

　　七是政府包攬過(guò)多，沒(méi)有能夠實(shí)現小政府、高效率�？梢酝獍�的業(yè)務(wù)就要外包，業(yè)務(wù)外包能夠提高政府效率，引入競爭機制。實(shí)行數字化城市管理，能促進(jìn)政府城市管理職能外包，引入競爭機制，最大程度上實(shí)行城市管理事務(wù)的社會(huì )化營(yíng)運、物業(yè)化管理。所以，系統的信息收集員絕對不能搞成是事業(yè)編制的，這沒(méi)有必要。管理指揮系統和反饋系統的工作人員也不必搞成公務(wù)員編制，而應該建立獎罰分明的制度，干得不好就清退。

　　第四，優(yōu)化數字化城市管理系統和12319服務(wù)熱線(xiàn)系統的整合。這兩個(gè)系統的功能是不能相互替代的。數字化管理是政府主動(dòng)發(fā)現問(wèn)題，解決問(wèn)題，是屬于主動(dòng)服務(wù)；而12319是被動(dòng)的服務(wù)系統，群眾有呼聲，通過(guò)接線(xiàn)員接聽(tīng)，分析紀錄，專(zhuān)業(yè)部門(mén)處理了再向群眾反饋，是被動(dòng)性質(zhì)的。數字化城市管理系統是政府內部的延伸服務(wù)系統，是內部解決問(wèn)題的自我反饋系統；12319是外部系統，是根據群眾生活中遇到的問(wèn)題進(jìn)行反饋；數字化系統是內部小反饋的自我自動(dòng)處理機制，但是12319是個(gè)大反饋系統，是通過(guò)人民群眾對處理結果滿(mǎn)意不滿(mǎn)意的大反饋，根據這個(gè)最廣泛的反饋來(lái)作出應答的機制；數字化管理是政府作為人民的“保姆”，通過(guò)數字化、程序化、精確化來(lái)明確自己的職責，明確對自己的獎罰，運用大工業(yè)生產(chǎn)的“泰勒制”模式來(lái)提高“保姆”的工作效率。定人、定位、精確、仔細、限時(shí)，這就是泰勒制管理的基本要求。12319是主人監督保姆，通過(guò)呼叫“保姆”進(jìn)行專(zhuān)項服務(wù)的機制。而傳統的城市管理模式，是“保姆”比主人厲害得多，并不接受監督，有時(shí)搞突擊活動(dòng)， “保姆”發(fā)號令，呼喚主人齊上陣。

　　第五，盡快建立對各地12319、數字化城市管理系統的評價(jià)、會(huì )診、優(yōu)化機制。數字化城市管理系統和12319服務(wù)熱線(xiàn)本身是一種新鮮事物，在許多方面都有待成熟和磨合，也需要持續地診斷、研究和完善機制，促進(jìn)其健康發(fā)展。只有健康的城市管理系統才能造就健康的城市社會(huì )。

　　最后，要明確落實(shí)近期的幾項工作。對沒(méi)有開(kāi)通12319服務(wù)熱線(xiàn)的城市，要在中央媒體上公布。這項工作請建設部文明辦負責；選三個(gè)省作為推廣數字化城市管理試點(diǎn)省，在省廳下面設立12319、數字化城市管理評價(jià)中心，建設部給予技術(shù)支持。技術(shù)支持工作由科技司牽頭；及時(shí)修訂數字化管理一系列的標準。原來(lái)設立的標準，確實(shí)存在不合理的地方，要及時(shí)修訂。這方面的標準估計一到兩年就應修改一次，到后來(lái)再三、四年修改一次。此項工作由標準司牽頭；要盡快形成12319、數字化城市管理和綜合執法的三者的同步優(yōu)化機制。這三者要聯(lián)動(dòng)，都要自我改善。此項工作由城建司要牽頭，文明辦、法規司協(xié)助；要草擬形成國務(wù)院的文件，通過(guò)中央政策的方式，盡快地把數字化城市管理這件利國利民的好事盡快地推廣到全國。從試點(diǎn)走向面上的推廣應用，同時(shí)也爭取必要的、固定的財政支持。此項工作由城建司負責。此外，請與會(huì )同志回去后盡快向省委省政府、市委市政府匯報、傳達本次會(huì )議的精神。三個(gè)重點(diǎn)：一是要傳達光燾同志的講話(huà)精神。光燾同志的講話(huà)集中反映十六屆六中全會(huì )與數字化城市管理之間的關(guān)系。抓好數字城市管理推廣這項工作，就是貫徹落實(shí)十六屆六中全會(huì )精神的主要抓手。二是向市委市政府、省委省政府領(lǐng)導介紹兄弟　　單位領(lǐng)導的批示、這項工作的成效、效果。因為領(lǐng)導重視是這項創(chuàng )新工作關(guān)鍵中的關(guān)鍵。只有成熟的領(lǐng)導，才會(huì )產(chǎn)生先見(jiàn)之明。經(jīng)驗表明，城市管理新模式一旦建立起來(lái)，沒(méi)有人會(huì )說(shuō)這個(gè)系統是壞的。要認識到我國城市發(fā)展的大趨勢，我國在2010年即將要進(jìn)入城市化，50%的人口將居住的城市， 90%外商投資集中在城市，越來(lái)越的農民移居到城市，90%的國內外的游客要進(jìn)入城市，80-90%的社會(huì )案件、社會(huì )問(wèn)題發(fā)生在城市。所以，能不能在高速的城市化進(jìn)程中建立與之相適應的數字化管理系統，通過(guò)現代信息技術(shù)來(lái)達到多用信息少耗資源、能源，多用信息少發(fā)社會(huì )不和諧的事件，是構建資源節約型，環(huán)境友好型社會(huì )，盡早實(shí)現和諧社會(huì )的有效途徑。我們有幸處在這個(gè)時(shí)代，成為這個(gè)時(shí)代的創(chuàng )新者，管理者，我們有可能有幸成為城市管理的全球領(lǐng)先者，希望大家不要辜負這個(gè)歷史機遇，共同努力來(lái)貫徹落實(shí)十六屆六中全會(huì )的精神。