建設健康的城鎮水環(huán)境，是我們在反思以往城鎮供水、節水和水污染防治工作經(jīng)驗教訓，推進(jìn)節水型城鎮建設和建立水務(wù)市場(chǎng)的基礎上，為緩解日益緊迫的人口、資源、環(huán)境矛盾而作出的必然選擇。我國是一個(gè)人口眾多、水資源相對不足、生態(tài)脆弱的發(fā)展中國家。隨著(zhù)經(jīng)濟快速增長(cháng)，城鎮化水平提高和人口不斷增加，水資源不足、水污染加劇和城鎮水生態(tài)的日趨退化，已成為當前影響我國可持續發(fā)展的主要因素之一。

    一、當前城鎮水環(huán)境面臨的形勢與挑戰

    近年來(lái)，我國城鎮水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，成效顯著(zhù)：城市供水設施不足的矛盾進(jìn)一步得到緩解，居民用水質(zhì)量得到明顯改善和提高，水安全保障機制初步建立；城市節約用水工作步入法制化的軌道，節水型城市建設不斷深入，工業(yè)用水量快速增長(cháng)的勢頭得到了有效遏制，城市人均綜合用水量呈穩中有降趨勢，用水結構正朝著(zhù)合理的方向調整，用水效率不斷提高，近5年來(lái)平均每年城市節水量約35億立方米以上。2004年，全國城市節約用水量39億立方米，比上年增加5億立方米；城市污水處理進(jìn)入快速發(fā)展階段，“十五”計劃確定的“污水處理率達到45％”，“新增污水處理能力2600萬(wàn)立方米/日”的目標，提前一年完成，并形成了適合國情的污水處理技術(shù)路線(xiàn)和管理模式；城市供水和污水處理市場(chǎng)機制的建立取得了積極的成果，初步建立了市場(chǎng)準入制度和特許經(jīng)營(yíng)制度。城鎮綠化面積逐年提高，自然水面減少的局面得到控制。

    在取得上述成績(jì)的同時(shí)，我們還應清醒地認識到，我國城鎮水務(wù)仍然面臨十分嚴峻的挑戰。具體表現在以下幾個(gè)方面：

    （一）城鎮水環(huán)境污染日益加劇的局面尚未得到扭轉。一方面是水體污染依然十分嚴重。2004年有監測數據的745個(gè)水體斷面中（其中河流斷面489個(gè)，湖庫點(diǎn)位256個(gè)），Ⅰ類(lèi)占3.8％，Ⅱ類(lèi)占16.9％，Ⅲ類(lèi)占17.0％，Ⅳ類(lèi)占20.5％，Ⅴ類(lèi)占13.6％，劣Ⅴ類(lèi)占28.2％。主要污染指標為氨氮、石油類(lèi)、高錳酸鹽指數等。統計情況表明，水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)以上水體斷面僅占37.7％。另一方面是污水處理設施總量仍然不足。2004年底，全國建制市污水排放總量大約為356億m3，污水處理率僅為45.7％，661個(gè)城市中還有297個(gè)城市沒(méi)有污水處理廠(chǎng)，全國有一半以上的城市和絕大多數建制鎮污水沒(méi)有經(jīng)過(guò)有效處理，直接排入江河湖海。不僅使地面水污染嚴重，而且還波及地下水資源。據環(huán)保部門(mén)對118個(gè)大中城市的調查，地下水嚴重污染的城市占64％，輕污染的占33％。此外，不少城市已建的污水處理設施運行效益不佳。據我部2005年9月的統計，全國至少有40個(gè)城市的污水處理廠(chǎng)，因收集管網(wǎng)不配套、運行經(jīng)費不到位等原因，運行負荷率不足30％，30個(gè)城市的運行負荷率為零，造成了極大的浪費。與此同時(shí)，污水處理的監管機制亟待建立。一些工業(yè)企業(yè)將超標污水排入城市排水設施，導致污水處理廠(chǎng)不能正常運行。

    （二）城鎮供水安全保障正面臨嚴峻挑戰。一是水資源短缺與過(guò)量開(kāi)發(fā)對城鎮供水安全已構成潛在威脅；二是水源污染的加劇和供水水質(zhì)標準的提高，使傳統的水處理技術(shù)難以處理原水中的一些有毒有害物質(zhì)；三是供排水企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多元化和市場(chǎng)競爭機制的建立，增加了政府部門(mén)對城鎮水業(yè)市場(chǎng)的監管難度；四是自建設施供水和二次供水管理薄弱，影響了供水安全；五是地下水長(cháng)期超采，不僅造成了水位急驟下降，水源枯竭，而且還造成了地面沉降，管網(wǎng)漏水率增加；六是社會(huì )不安定因素而導致對供水系統安全影響的可能性在加大，同時(shí)，隨著(zhù)大規模、長(cháng)距離跨流域調水工程的實(shí)施，受水城市的供水安全保障任務(wù)將更加艱巨。近年以來(lái)，隨著(zhù)水源污染不斷加重，供水水質(zhì)狀況不容樂(lè )觀(guān)。據2004年10月建設部組織對全國36個(gè)重點(diǎn)城市進(jìn)行的城市供水水質(zhì)監督檢查情況來(lái)看，采集的634個(gè)水樣中，全分析樣品除公共供水合格率90.11％外，二次供水合格率80.83％，各類(lèi)自建設施供水合格率只有45.12％。地下水長(cháng)期超采，不僅造成了地下水位急劇下降、水源枯竭，而且還引發(fā)了地面沉降，管網(wǎng)漏失率大幅提高。

    （三）城鎮用水效率不高，浪費嚴重。2004年全國總供水量和用水量為5548億立方米，占當年水資源總量的23％。其中，地表水源供水量占81.2％，地下水源供水量占18.5％，其他水源供水量占0.3％；生活用水占11.7％，工業(yè)用水占22.2％，農業(yè)用水占64.6％，生態(tài)用水（僅包括人為措施供給的城鎮環(huán)境用水和部分河湖、濕地補水）占1.5％。按生活（單指居民生活）、生產(chǎn)、生態(tài)用水劃分，生活用水占8.0％，生產(chǎn)用水占90.5％，生態(tài)用水占1.5％。與2003年比較，全國總用水量增加227億立方米，其中農業(yè)用水增加153億立方米，工業(yè)用水增加52億立方米（其中火電用水增加48億立方米），生活用水增加20億立方米。近年來(lái)，一方面城市缺水形勢嚴峻，缺水性質(zhì)從以工程型缺水為主向資源型缺水和水質(zhì)型缺水為主轉變。城市缺水有從地區性問(wèn)題演化為全國性問(wèn)題的趨勢，一些城市由于缺水嚴重影響了城市的生活、生產(chǎn)秩序。另一方面，城鎮仍有較大的節水潛力，目前我國萬(wàn)元工業(yè)增加值取水量是發(fā)達國家的5-10倍，城鎮供水管網(wǎng)漏失率為20％左右，是發(fā)達國家的3倍。再生水、雨水、海水和微咸水等非傳統水源有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用，用水效率有待進(jìn)一步提高。再生水價(jià)格僅在少數城市實(shí)行�？茖W(xué)的比價(jià)關(guān)系沒(méi)有形成。規劃和政策滯后，對再生水設施布局的調控及激勵力度不夠。

    （四）城鎮水系生態(tài)正在逐步退化。大多數城鎮因工業(yè)、生活污水排放和農業(yè)面污染超過(guò)了當地水系生態(tài)自我修復的臨界點(diǎn)，不僅引發(fā)了大量水生物種的消失，而且導致藍藻爆發(fā)使水質(zhì)不斷惡化。許多地方的水系即使有少數魚(yú)類(lèi)存活和人工養殖水產(chǎn)，也因污染嚴重而不能食用。這種嚴峻的形勢，一方面是由城鎮化高速發(fā)展的過(guò)程中大量吞占和填埋自然水系所引發(fā)的（僅上海市在近二十年間就填埋了170Km2的水面，約占全市自然和人工水面總和的1/4強）；另一方面的原因是地方領(lǐng)導錯誤的政績(jì)觀(guān)——先污染后治理的錯誤思路所造成的。城鎮水系的生態(tài)一旦步入惡性循環(huán)之后，要恢復昔日的水生態(tài)的代價(jià)就十分高昂。水污染物不僅會(huì )被土壤吸附和隨地下水流擴散而難以得到短期治理成效，而且由于動(dòng)植物對有害物質(zhì)的集聚效應使處于生物鏈高端的人類(lèi)遭受最大的危險。美國和許多歐洲工業(yè)國家三十年前遭受工業(yè)化污染的湖泊和河流，盡管現在已經(jīng)得到根本性的治理，但由于水系底泥和魚(yú)蝦體內所積累的毒素至今仍嚴重超標而被禁止食用。

    二、實(shí)現城鎮水環(huán)境健康化的基本思路

    城鎮水系作為人工和自然復合的生態(tài)系統，是由無(wú)數個(gè)相關(guān)的子系統有機構成的開(kāi)放系統。實(shí)踐證明，構建一個(gè)協(xié)調、健康、可持續發(fā)展的城鎮水環(huán)境，必須讓各相關(guān)子系統和諧地一起工作。如果只獨立地著(zhù)眼于單個(gè)城鎮水問(wèn)題的解決，有時(shí)只能使城鎮整體水環(huán)境陷入更為嚴重的惡性循環(huán)的衰退過(guò)程之中。

    健康的城鎮水環(huán)境，是提升城鎮功能和競爭力，改善人居環(huán)境和投資環(huán)境，實(shí)現城鎮可持續發(fā)展的前提和基礎，也是確保區域、城鄉、人與自然協(xié)調發(fā)展的重點(diǎn)，是實(shí)現我國城鎮化健康發(fā)展的必要條件。

    實(shí)現健康的城鎮水環(huán)境的主要思路：

    （一）從開(kāi)發(fā)——排放的單向利用向循環(huán)利用轉變。健康的水循環(huán)利用方式主要是指水在循環(huán)使用過(guò)程中，尊重水的自然運動(dòng)規律和品質(zhì)特征，合理科學(xué)地使用水資源，同時(shí)將使用過(guò)的廢水經(jīng)過(guò)深度無(wú)害化處理和再生利用；使得上游地區的用水循環(huán)不影響下游的水體功能，地表水的循環(huán)利用不影響地下水的功能與水質(zhì)，水的人工循環(huán)不損害水的自然循環(huán)，維系或恢復城鎮乃至整個(gè)流域的良好水環(huán)境；將傳統的“資源—產(chǎn)品—廢水達標排放”的單向式直線(xiàn)用水過(guò)程，向“資源—產(chǎn)品—廢水處理達標再生利用”的反饋式循環(huán)用水的過(guò)程轉變，實(shí)現水資源的可持續利用。

    （二）從單項治理向水生態(tài)的整體優(yōu)化轉變。城鎮水系的生物多樣性穩定改良，水體生態(tài)自我修復能力穩步提高，城鎮水體水產(chǎn)品健康無(wú)害，野生動(dòng)植物能健康繁育，人類(lèi)能在城鎮江河湖泊中游泳……總之，要構建城鎮和諧水系，即在城鎮水系的保護和治理過(guò)程中，要執行整體與生態(tài)最優(yōu)原則。就是要綜合考慮水生態(tài)、水景觀(guān)、給水、排水、污水處理、再生利用、排澇和文化遺產(chǎn)、旅游等各種功能的有機地結合，還要與城鎮的園林綠化緊密結合，真正形成城鎮水系統的良性循環(huán)。

    （三）從簡(jiǎn)單地對洪水截排向與洪水和諧相處轉變�，F代的城鎮由于實(shí)行了許多錯誤的建設方式，使排水、防洪性能越來(lái)越退化，城鎮水系也變得越來(lái)越脆弱。如寬馬路、硬鋪裝的大廣場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)，城市不透水的硬化鋪裝所占的面積越來(lái)越大，再加上近日大行其道的城鎮河道、溝渠、湖泊的硬質(zhì)砌底和護坡，開(kāi)發(fā)填埋了大量的城鎮和郊區自然河流、湖泊和濕地，造成了雨水無(wú)法下滲和積蓄，排水徑流量逐步上升。這一方面使日益枯竭的地下水資源無(wú)法得到補充，另一方面也使得城鎮自身和下游地區極易形成洪澇災害。除此之外，大量的過(guò)去生活在 “濕地毯”上的動(dòng)植物在“水泥地”上遭受滅頂之災，嚴重肢解了城鎮和區域的生物鏈。構建健康的城鎮排水體系，就必須尊重水系的循環(huán)規律，糾正以上這些錯誤的建設行為，維護水系生態(tài)健康程度和系統的自適應調節能力。

    城鎮水環(huán)境是一個(gè)至少由三方面組合而成的人工自然復合的巨系統，如果對其合理規劃建設和維護的話(huà)，其自身具有較強的抵御外界干擾和自我修復生態(tài)的能力。但如果人工系統設計不合理，或干擾（主要表現在污染和用水）超過(guò)自身修復能力，城鎮水環(huán)境將不可逆轉地迅速退化，最終影響甚至威脅居住人的生存和發(fā)展。

    三、實(shí)現城鎮水環(huán)境健康化的主要方法與途徑

    首先，制定城鎮水系統規劃。在城鎮體系規劃階段，城鎮水系統規劃要做好區域水資源的供需平衡分析，合理選擇城鎮供水水源，劃定水源保護區；在城鎮總體規劃階段，水系統規劃的主要任務(wù)是保護好原有的水系，分析城鎮規劃區內的各類(lèi)用水需求，合理安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，以及確定水源地、供水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)及其管網(wǎng)設施發(fā)展目標及建設布局。尤其重要的是污水處理廠(chǎng)應“規模合理、分散布局、便利回用、節約能源”的原則進(jìn)行規劃；在城鎮控制性詳規階段，水系統規劃的主要任務(wù)是綜合協(xié)調并確定規劃期內城鎮水系統及其管網(wǎng)設施的詳細布局，包括河湖水系的治理措施等。城鎮硬化面積應控制在60％以下（德國規定不高于45％）。規劃的編制工作應堅持立足水資源條件，促進(jìn)資源節約，系統地、綜合地考慮城鎮供水、污水處理、節水、污水再生利用等問(wèn)題，特別注意廠(chǎng)網(wǎng)配套和設施能力的協(xié)調增長(cháng)和防止對城鎮江河湖泊和海灘濕地的破壞性建議和非法填埋占用，切實(shí)維護城鎮及其近郊水系的原生態(tài)。

    其次，加強污水處理及再生利用。城鎮污水再生利用，具有水量集中、相對穩定的優(yōu)勢，是城鎮水循環(huán)利用的重要環(huán)節，是節水的重要舉措。再生水作為城市的第二水源，將為緩解城鎮水的供需矛盾起著(zhù)日趨重要的作用。再生水水源主要依城鎮污水處理廠(chǎng)，其利用范圍覆蓋了城鎮用水和農業(yè)用水，其重點(diǎn)是水質(zhì)安全和輸配安全，必須在城鎮水系統管理中通過(guò)規劃、建設和管理等綜合措施統籌解決。要努力實(shí)現水的四個(gè)循環(huán)：一是建筑中水回用；二是小區范圍污水的再生利用；三是城鎮污水的再生利用；四是區域水的循環(huán)利用。通過(guò)這四個(gè)循環(huán)，實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展對外界水的最少依賴(lài)和對自然生態(tài)的最少干擾。同時(shí)，也使城鎮用水對環(huán)境和資源的壓力能夠充分釋放。據此，城鎮給排水系統的任務(wù)早已超出了供水保障、排除雨、污水，保護城市水環(huán)境，防止公共水域污染的范疇。而已成為促進(jìn)城鎮水的良性循環(huán)，恢復水環(huán)境和水生態(tài)的“生命線(xiàn)工程”。

    第三，著(zhù)力構建節水型城鎮。以最少的水資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最少的廢物排放，是建設健康的城鎮水環(huán)境的有效途徑。推進(jìn)城鎮節水工作，要加大節水設備和器具的推廣力度；加快供水管網(wǎng)改造，降低管網(wǎng)漏損；要推動(dòng)公共建筑、生活小區、住宅節水和再生水利用；將雨水利用與天然洼地、公園的河湖等濕地保護和濕地恢復相結合，并通過(guò)城鎮綠地、城鎮水系、交通道路網(wǎng)的透水路面、道路兩側專(zhuān)門(mén)用于集雨的透水排水溝、生活小區雨水集蓄利用系統、公共建筑集水入滲回補利用系統等充分利用雨洪水；沿海缺水城鎮，應積極發(fā)展海水淡化和輸配技術(shù)和海水直接利用技術(shù)；總之，要以提高水資源利用效率為核心，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為重點(diǎn)，從體制、政策、技術(shù)、管理等方面，采取綜合措施，指導各地著(zhù)力創(chuàng )建節水型城鎮。

    第四，提高城鎮水系統防災減災能力。提高城鎮供水的系統的防災減災能力和安全性能，是以城鎮社會(huì )經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展為目標，依據水系生態(tài)循環(huán)的原理統籌規劃城市供水、節水與水污染防治，增強城鎮水系統的整體性、適配性、擴展性和應急能力，提高系統抗御外部干擾的穩定性，以及具備可靠的供水水源、安全運行的供水排水系統、滿(mǎn)足城鎮正常需求的安全供水和與改善人居環(huán)境相適應的健康水環(huán)境等方面的要求。并著(zhù)眼于流域的整體治理，以“深掏灘、低做堰”與洪水和諧相處的原則，盡可能提高城鎮化地區和城郊蓄洪和滯洪的能力，力求化害為利；建立包括城鎮供水突發(fā)事件應急預案等有關(guān)防災減災應急機制，提高城鎮水系統抵御自然災害包括地質(zhì)（如地震）、地理（如咸潮）、氣候（如臺風(fēng)暴雨）、氣象（如雷電）等方面的能力，以及應對社會(huì )性事故包括突發(fā)的公共衛生事故（如非典和突發(fā)性水質(zhì)污染）、蓄意破壞（如戰爭、恐怖襲擊）、安全事故（如氯氨泄漏、電力中斷、管網(wǎng)爆漏）等方面的能力，對于實(shí)現城鎮水系統的生態(tài)健康具有重要的作用。

    第五，依靠科技進(jìn)步，促進(jìn)水環(huán)境的優(yōu)化。近年來(lái)，一些經(jīng)濟適用、簡(jiǎn)易高效的污水處理工藝技術(shù)得到推廣，100余項標準與技術(shù)規范正在廣泛應用。針對水源短缺和水體污染的狀況，以膜過(guò)濾和反滲透技術(shù)為代表的水深度處理工藝迅速發(fā)展，微污染水人工濕地處理技術(shù)以及有關(guān)生態(tài)無(wú)害化凈水藥劑的研制和應用，水質(zhì)監測技術(shù)的提高和監管、督察體系的初步建立，積極開(kāi)發(fā)各種消除供水水源有機物污染的新技術(shù)和開(kāi)發(fā)推廣各地小城鎮水污染防治的適用技術(shù)與裝置，以及以GIS為代表的信息化技術(shù)的應用等，為污水資源化和供水安全提供了必要的技術(shù)支撐。

    第六，積極引入市場(chǎng)機制，加強政府監管，優(yōu)化城鎮水務(wù)市場(chǎng)資源配置效率。近些年，建設部先后印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監管的意見(jiàn)》等文件，加強了對城鎮水務(wù)市場(chǎng)進(jìn)入與退出、運行安全與服務(wù)質(zhì)量、運營(yíng)成本與水價(jià)和收費標準等的監管；初步建立了特許經(jīng)營(yíng)制度、城市供水督察體系和城市排水許可管理制度；推進(jìn)了國有供水和污水處理企業(yè)的改制。水作為特殊的資源和商品，一方面應該借助市場(chǎng)機制來(lái)優(yōu)化水商品的生產(chǎn)效率；另一方面，需要各級建設部門(mén)綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、技術(shù)的手段，加強對城鎮水務(wù)市場(chǎng)的監管職權。尤其是強化規劃體系中“綠、藍、黃”等管制線(xiàn)的運用，強制性地保護城市水系生態(tài)和防污治污設施用地。城鎮水務(wù)、規劃、園林、市政部門(mén)都要轉變職能，與有關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，重點(diǎn)抓好政策法規、行業(yè)規劃、標準規范和宣傳教育，強化對城鎮水務(wù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)的培育、調控和監管。維護公平競爭，監督企業(yè)的運行，監控城鎮水系生態(tài)安全，確保公共利益。

    總之，在城鎮化快速發(fā)展的過(guò)程中，充分樹(shù)立城鎮水環(huán)境健康化的整體治理觀(guān)，切實(shí)從源頭治理水污染、保護水環(huán)境，修復和恢復城鎮水生態(tài)，實(shí)現水資源的可持續利用。