第九章 發(fā)展規劃概述

第四節 全國土地利用總體規劃綱要

一、指導原則與目標任務(wù)

（一）指導原則

1、嚴格保護耕地。

2、節約集約用地。

3、統籌各業(yè)各類(lèi)用地。

4、加強土地生態(tài)建設。

5、強化土地宏觀(guān)調控。

（二）規劃目標

1、守住 18 億畝耕地紅線(xiàn)。規劃期內，確保10400萬(wàn)公頃基本農田數量不減少、質(zhì)量有提高。

2、保障科學(xué)發(fā)展的建設用地。新增建設用地規模得到有效控制，閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節約集約用地水平不斷提高，有效保障科學(xué)發(fā)展的用地需求。

3、土地利用結構得到優(yōu)化。農用地保持基本穩定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開(kāi)發(fā)；城鄉用地結構不斷優(yōu)化，城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。

4、土地整理復墾開(kāi)發(fā)全面推進(jìn)。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實(shí)現全面復墾，后備耕地資源得到適度開(kāi)發(fā)。

5、土地生態(tài)保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進(jìn)一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理取得明顯進(jìn)展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。

6、土地管理在宏觀(guān)調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場(chǎng)機制逐步健全， 土地管理的法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)等手段不斷完善，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。

（三）主要任務(wù)

1、以嚴格保護耕地為前提，統籌安排農用地。

2、以推進(jìn)節約集約用地為重點(diǎn)，提高建設用地保障能力。

3、以加強國土綜合整治為手段，協(xié)調土地利用與生態(tài)建設。

4、以?xún)?yōu)化結構布局為途徑，統籌區域土地利用。

5、以落實(shí)共同責任為基礎，完善規劃實(shí)施保障措施。

二、保護和合理利用農用地

（一）嚴格控制耕地流失

1、嚴格控制非農建設占用耕地。

強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優(yōu)質(zhì)耕地過(guò)快減少的趨勢。

2、嚴格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕。

切實(shí)落實(shí)國家生態(tài)退耕政策，凡不符合國家生態(tài)退耕規劃和政策、未納入生態(tài)退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數量質(zhì)量相當的耕地。

3、加強對農用地結構調整的引導。

合理引導種植業(yè)內部結構調整，確保不因農業(yè)結構調整降低耕地保有量。各類(lèi)防護林、綠化帶等生態(tài)建設應盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數量質(zhì)量相當的原則履行補充耕地義務(wù)。通過(guò)經(jīng)濟補償機制、市場(chǎng)手段引導農業(yè)結構調整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行。

4、加大災毀耕地防治力度。

加強耕地抗災能力建設，減少自然災害損毀耕地數量，及時(shí)復墾災毀耕地。

（二）加大補充耕地力度

1、嚴格執行建設占用耕地補償制度。

切實(shí)落實(shí)建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實(shí)省、自治區、直轄市補充耕地義務(wù)；支持有條件的地區在完成補充耕地義務(wù)的基礎上，增加補充耕地任務(wù)，確保耕地保護目標實(shí)現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準，通過(guò)實(shí)施土地整理復墾開(kāi)發(fā)重大工程，在全國范圍內統籌安排。

2、大力加強農村土地整理。

積極穩妥地開(kāi)展田水路林村綜合整治，在改善農村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時(shí)， 增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。到 2020 年，通過(guò)土地整理補充耕地 182 萬(wàn)公頃（2730 萬(wàn)畝）。

3、積極開(kāi)展工礦廢棄地復墾。

加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優(yōu)先農業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復墾土地的利用方向、規模和時(shí)序。到2020年，通過(guò)工礦廢棄地復墾補充耕地46萬(wàn)公頃（690萬(wàn)畝）。

4、適度開(kāi)發(fā)宜耕后備土地。

在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據土地利用條件，有計劃、有步驟地推進(jìn)后備土地資源開(kāi)發(fā)利用，組織實(shí)施土地開(kāi)發(fā)重大工程。到2020年，通過(guò)開(kāi)發(fā)未利用地補充耕地139萬(wàn)公頃（2080畝）

（三）加強基本農田保護

1、穩定基本農田數量和質(zhì)量。

嚴格落實(shí)基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類(lèi)建設嚴禁占用基本農田；確需占用的，須經(jīng)國務(wù)院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質(zhì)量相當的基本農田。

2、加強基本農田建設。

（四）強化耕地質(zhì)量建設

1、加大耕地管護力度。

按照數量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，依據耕地等級實(shí)施差別化管護，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。

2、確保補充耕地質(zhì)量。

依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價(jià)，從數量和產(chǎn)能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質(zhì)量未達到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補充耕地面積。

（五）統籌安排其他農用地

1、提高園地利用效益。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進(jìn)品種結構調整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩步提高園地單產(chǎn)和效益。

2、嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開(kāi)墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點(diǎn)公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區的林地。管好、用好現有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

3、推進(jìn)牧草地綜合整治。合理利用草場(chǎng)資源，防止超載過(guò)牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養結合，科學(xué)合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區逐步改變依賴(lài)天然草原放牧的生產(chǎn)方式，建設高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農半牧區發(fā)展人工種草，實(shí)行草田輪作。支持退化草場(chǎng)治理、退牧還草、草地生態(tài)系統恢復重建等工程的實(shí)施。

4、合理安排畜禽養殖用地。加強畜禽養殖用地調查與規劃，鼓勵規?；笄蒺B殖。引導新建畜禽場(chǎng)（小區）利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養殖。

三、節約集約利用建設用地

（一）嚴格控制建設用地規模

1、嚴格控制新增建設用地規模。

2、加大存量建設用地挖潛力度。

3、積極拓展建設用地新空間。

（二）優(yōu)化配置城鎮工礦用地

1、控制城鎮工礦用地過(guò)快擴張。

2、優(yōu)化工礦用地結構和布局。

3、引導城鎮用地內部結構調整。

（三）整合規范農村建設用地

1、積極支持新農村建設。

重點(diǎn)保障農業(yè)生產(chǎn)、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會(huì )事業(yè)發(fā)展。

2、加強農村宅基地管理。

合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問(wèn)題。農民新建住宅應優(yōu)先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。

（三）整合規范農村建設用地

1、穩步推進(jìn)農村建設用地整治。

按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，開(kāi)展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。

（四）保障必要基礎設施用地

1、保障能源產(chǎn)業(yè)用地。

按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求， 統籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴格項目用地管理，重點(diǎn)保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設用地。

2、統籌安排交通用地。

按照統籌規劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類(lèi)交通用地規模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節地技術(shù)，促進(jìn)便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò )的形成和完善。

3、合理安排水利設施用地。

按照水資源可持續利用和節水型社會(huì )建設的要求，加強水利設施的規劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國和區域戰略意義的重點(diǎn)水利設施用地。推動(dòng)農村水利設施建設，保障以灌區續建配套節水改造、雨水集蓄利用和農村飲水安全為重點(diǎn)的農村水利設施用地，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)和農村生活條件的改善。

4、加強礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)用地管理。

按照全國礦產(chǎn)資源規劃的要求，完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經(jīng)濟區建設，加大采礦用地監督和管理力度。按照全國地質(zhì)勘查規劃的要求，依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時(shí)用地，支持礦產(chǎn)資源保障工程的實(shí)施。

（五）加強建設用地空間管制

1、實(shí)行城鄉建設用地擴展邊界控制。

各地要按照分解下達的城鄉建設用地指標，嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點(diǎn)用地的擴展邊界，明確管制規則和監管措施，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律手段，控制城鄉建設用地盲目無(wú)序擴張。

2、落實(shí)城鄉建設用地空間管制制度。

城鄉建設用地擴展邊界內的農用地轉用，要簡(jiǎn)化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監管；城鄉建設用地擴展邊界外的農用地轉用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設項目，提高土地規劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證， 確?？茖W(xué)選址和合理用地。

3、完善建設項目用地前期論證制度。

加強建設項目用地前期論證，強化土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地供應政策等對建設用地的控制和引導；建設項目選址應按照節約集約用地原則進(jìn)行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

四、協(xié)調土地利用與生態(tài)建設

（一）加強基礎性生態(tài)用地保護

1、嚴格保護基礎性生態(tài)用地。

嚴格控制對天然林、天然草場(chǎng)和濕地等基礎性生態(tài)用地的開(kāi)發(fā)利用，對沼澤、灘涂等土地的開(kāi)發(fā)，必須在保護和改善生態(tài)功能的前提下，嚴格依據規劃統籌安排。

規劃期內，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用土地占全國土地面積的比例保持在75%以上。

2、構建生態(tài)良好的土地利用格局。

因地制宜調整各類(lèi)用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。

支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態(tài)安全屏障。

在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀(guān)優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

（二）加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

1、鞏固生態(tài)退耕成果。

切實(shí)做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進(jìn)退耕地區生態(tài)改善、農民增收和經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。在調查研究和總結經(jīng)驗基礎上，嚴格界定生態(tài)退耕標準，科學(xué)制訂和實(shí)施退耕還林工程建設規劃，切實(shí)提高退耕還林的生態(tài)效益。

2、恢復工礦廢棄地生態(tài)功能。

推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時(shí)、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進(jìn)生物技術(shù)，提高土地生態(tài)系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

3、加強退化土地防治。

積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風(fēng)蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態(tài)防護體系建設；綜合運用水利、農業(yè)、生物以及化學(xué)措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染。

（三）因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

1、快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發(fā)展，實(shí)行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發(fā)展城郊農業(yè)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。

2、平原農業(yè)地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強基本農田建設，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)。在保護生態(tài)環(huán)境前提下，重點(diǎn)優(yōu)化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發(fā)展城鎮集群和產(chǎn)業(yè)集聚。嚴格控制工業(yè)對土地的污染，防治農田面源污染。

3、山地丘陵地區，要大力推進(jìn)國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動(dòng)，積極防治地質(zhì)災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進(jìn)陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)山區特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4、能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區，要堅持資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調，禁止向嚴重污染環(huán)境的開(kāi)發(fā)項目提供用地。加強對能源、礦山資源開(kāi)發(fā)中土地復墾的監管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度，強化礦區生態(tài)環(huán)境保護監督。