南京長(cháng)江隧道工程項目法人招標實(shí)踐

    南京長(cháng)江隧道工程，是南京市落實(shí)“兩個(gè)率先”和跨江發(fā)展戰略，進(jìn)一步加快江北城市化進(jìn)程，帶動(dòng)江北地區經(jīng)濟發(fā)展的城市重大基礎設施項目。同時(shí)作為首個(gè)采用項目法人招標方式確定投資主體的城市重大基礎設施項目，從2002年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)幾輪項目建設方案的征集和充分論證，經(jīng)過(guò)激烈而規范的招標競爭于2004年10月產(chǎn)生項目法人，2005年3月2日國家發(fā)展和改革委員會(huì )正式核準項目申請報告。此項目法人招標為工程建設攻克一系列資金、技術(shù)和管理難題，并成功實(shí)施奠定了堅實(shí)的基礎，引起了南京市乃至全國的關(guān)注。

    一、南京長(cháng)江隧道工程項目法人招標的背景

    南京作為一座跨江發(fā)展的城市，長(cháng)期以來(lái)，長(cháng)江的阻隔和過(guò)江交通的瓶頸嚴重制約著(zhù)全市社會(huì )發(fā)展的均衡、經(jīng)濟總量的擴張以及城市形象的提升。2002年，為縮小南北差距、加大城鄉統籌和實(shí)踐跨江發(fā)展，市委、市政府決定，把南京長(cháng)江隧道工程建設提上議事日程。

    自武漢長(cháng)江大橋建成后，我國在長(cháng)江上已經(jīng)修建數十座橋梁，無(wú)論是設計、施工、監理都擁有一套成熟的技術(shù)和隊伍。但是，在長(cháng)江上建設隧道項目，卻面臨著(zhù)一系列世界級的難題和挑戰，既有的水下工程建設標準和規范難以涵蓋。同時(shí)由于涉及水文、泥砂、沖刷、河床、沉降、基巖等諸多要素條件，任何偏差和失誤都將會(huì )給工程帶來(lái)不可逆轉的滅頂之災！特別是南京長(cháng)江隧道的技術(shù)難度堪稱(chēng)“世界之最”，該工程全長(cháng)5853米，總投資約33億元，采用當今世界最大的盾構設備，直徑達14.93米，規模居世界前列；江底掩埋深度-56米，水壓高6.5公斤／平方厘米，穿越段地質(zhì)結構極其復雜，建設條件非常惡劣。

    因此，其設計難度被院士、專(zhuān)家比作“如臨深淵”，眾多國內外設計單位為此望而卻步！除此之外，地方財力在項目投入上的匱乏、施工單位在技術(shù)力量和技術(shù)裝備等方面的欠缺都制約著(zhù)南京長(cháng)江隧道工程的整體推進(jìn)。怎樣選擇具備經(jīng)濟實(shí)力和富有經(jīng)驗的建設、運營(yíng)、管理隊伍參與這一世界級工程的投資和管理，怎樣整合國內頂尖的設計、施工單位參與這一世界級工程的建設，成為市委、市政府無(wú)法回避的現實(shí)難題。

    2004年，適逢《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實(shí)施，鼓勵各級政府創(chuàng )造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補助等多種方式吸引社會(huì )資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎設施項目建設，對于具有壟斷性的項目試行特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)公開(kāi)招標競爭，公平選擇項目法人，保護公共利益。市委、市政府據此果斷決策，明確要求南京長(cháng)江隧道工程，從起步階段就要市場(chǎng)化運作，通過(guò)項目法人招投標方式，吸引社會(huì )各類(lèi)投資主體平等競爭。市政府授權市發(fā)改委，本著(zhù)“政府引導、市場(chǎng)化籌資為主，公開(kāi)、公正、透明，加強管理，防范籌資風(fēng)險”的原則，牽頭組織南京長(cháng)江隧道工程項目法人招標。

    據此，市政府作為招標人，市發(fā)改委作為招標執行人，把整個(gè)項目從技術(shù)方案征集到涵蓋“投資、建設、運營(yíng)、管理、移交”各階段的特許經(jīng)營(yíng)權，向海內外公開(kāi)征召項目法人。

    二、南京長(cháng)江隧道工程項目法人招標的主要做法

    根據市政府要求和授權，市發(fā)改委牽頭進(jìn)行南京過(guò)江通道工程的前期研究，具體組織南京過(guò)江通道工程項目法人招標工作。大型城市基礎設施項目法人招標，是一項創(chuàng )新和具有挑戰性的工作，在國內沒(méi)有類(lèi)似先例可循。市發(fā)改委在南京過(guò)江通道工程前期的規劃論證、項目申請報告的編制和項目法人招標階段，精心組織，充分發(fā)揮各有關(guān)職能部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者和專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司的作用，有力地保證了項目法人招標的成功。

    1.扎實(shí)的前期工作是項目法人招標的基礎。以政策法規為先導，以科學(xué)決策為基礎，各部門(mén)緊密配合、充分聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，是確保項目高質(zhì)量完成前期工作的前提。為此，市政府成立了由市發(fā)改委牽頭，全市30個(gè)部門(mén)參與的南京過(guò)江隧道前期辦公室，各盡所能，協(xié)同作戰，保障了前期工作的扎實(shí)推進(jìn)。一年多的時(shí)間，市發(fā)改委牽頭組織30多個(gè)職能部門(mén)和設計、咨詢(xún)單位，召開(kāi)了幾十場(chǎng)專(zhuān)題論證會(huì )，從工程百年大計出發(fā)，在項目建設方案征集、項目預可行性研究、項目申請核準報告編制的各階段，對項目進(jìn)行深入研究。由于基礎工作扎實(shí)，編制的預可行性研究和項目申請核準報告受到了中國國際咨詢(xún)公司的高度評價(jià)，順利通過(guò)國家發(fā)改委的核準。

    2.公開(kāi)、公平、公正是項目法人招標的保障。南京長(cháng)江隧道項目依托南京重大項目洽談會(huì )的平臺，向大陸和港澳臺地區發(fā)出了公開(kāi)招標的信息，10余家有實(shí)力的單位參與了競爭。最終，由已經(jīng)參與建設了南京地鐵、玄武湖隧道和開(kāi)工建設九華山隧道的中國鐵道建筑總公司一舉中標。而落標單位對招標的規范和結果的公正均表示心悅誠服。依照過(guò)江隧道項目招標文件規定，中標后，中國鐵道建筑總公司（80%股份）將和南京市交通集團、浦口區國資公司（各占10%股份）共同組建南京長(cháng)江隧道有限責任公司，負責項目的投資、建設、運營(yíng)和管理。隧道工程的勘探、設計、設備采購、施工、監理等都將按照《招標投標法》的有關(guān)規定實(shí)施，使“公開(kāi)、公平、公正”的原則始終貫穿工程全過(guò)程。特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)，項目公司將隧道全部資產(chǎn)及其配套設施無(wú)償移交給市政府或市政府指定的資產(chǎn)接受部門(mén)。

    3.招標代理機構是項目法人招標成功的要素。鑒于目前國內在城市基礎設施領(lǐng)域采用項目法人招標確定項目投資人尚不多見(jiàn)，因此，如何進(jìn)行招標、投標和評標，需要委托一家咨詢(xún)公司代理招標事宜。通過(guò)眾多招標代理機構的競爭比選，市發(fā)改委選擇了中國國際工程咨詢(xún)公司作為戰略合作伙伴，委托其代理項目法人招標。中咨公司作為國內最大的一家專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)評估和招標代理服務(wù)機構，擁有優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)團隊，并對于組織代理項目法人招標已經(jīng)積累了可貴的實(shí)踐經(jīng)驗。

    此外，市發(fā)改委還與金融、法律、咨詢(xún)等國際一流機構加強溝通與協(xié)作，為項目法人招標的成功運作提供了良好的技術(shù)支持系統。

    4.特許經(jīng)營(yíng)方案是項目法人招標的重點(diǎn)。在項目建設、運營(yíng)和維護等環(huán)節，不可避免地存在著(zhù)各種風(fēng)險。對于授予特許經(jīng)營(yíng)的政府方來(lái)說(shuō)，在項目建成后，必須在合理收費的同時(shí)，確保公眾能夠安全、順利地使用隧道；對于參與基礎設施建設的投資人來(lái)說(shuō)，日后運營(yíng)過(guò)程中能夠確保收益，償還銀行貸款并創(chuàng )造可觀(guān)利潤是其最為關(guān)心的。作為“游戲規則”的制定者，南京市特許經(jīng)營(yíng)條款的形式對政府和企業(yè)雙方的責、權、利作了明確規定，涵蓋了投資、建設、運營(yíng)、管理和移交等各方面內容，隧道公司在政府依法授予的30年特許經(jīng)營(yíng)期內，負責隧道的運營(yíng)、維護，期滿(mǎn)后無(wú)償移交政府。為了克服項目法人招標結束后就特許經(jīng)營(yíng)條款再次談判的制度缺陷，保證競爭的公平，南京市將特許經(jīng)營(yíng)條款實(shí)施方案全部納入招標文件，明確有些條款不接受投標人修改，以及修改可能引發(fā)的爭議予以說(shuō)明，這樣既避免了中標人與政府就若干條件再進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，又有利于所有投標人在同等條款下公平競爭。同時(shí)，招標中，南京市又就投標單位提出的答疑問(wèn)題，形成了27條澄清條款。特許經(jīng)營(yíng)條款和澄清條款均作為招標文件的組成部分，具有同等的法律效力，切實(shí)維護了雙方利益。

    5.完善的制度設計是項目法人招標的關(guān)鍵。為切實(shí)保障和維護公共利益，確保中標單位高質(zhì)量、高標準、按工期完成項目建設，以及在項目建成后，公眾能夠安全、順利地使用隧道，南京市政府把有效規避風(fēng)險通過(guò)制度設計落實(shí)在特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案的各個(gè)部分。例如，規定中標公司必須按照《招標投標法》規定，對隧道工程的勘探、設計、設備采購、監理等組織招標；要求中標公司在設計階段采用“設計+咨詢(xún)+施工圖紙審查”的“雙設計院制”模式來(lái)降低工程設計風(fēng)險；要求采用“盾構機制造+海外專(zhuān)業(yè)公司現場(chǎng)監造”模式來(lái)降低設備采購風(fēng)險；要求中標單位按照《招標投標法》的有關(guān)規定，對工程的勘察、設計、設備采購、施工、監理必須進(jìn)行再招標，以降低工程建設風(fēng)險；要求中標單位的法定代表人出任項目公司的法定代表人，以更好地整合中標單位內部資源；對項目公司采用“行業(yè)主管部門(mén)行政管理+政府聘請專(zhuān)家團隊技術(shù)指導”模式進(jìn)行監管，以確保工程的建設質(zhì)量和工期。

    從實(shí)踐效果上看，工程設計的“雙院制”模式確保了“強強聯(lián)合，嚴把設計質(zhì)量第一關(guān)”，在3年的設計咨詢(xún)中，設計咨詢(xún)單位提出書(shū)面咨詢(xún)意見(jiàn)1000條以上，95%以上被設計單位采納，有效地保障了工程設計質(zhì)量，為工程建設風(fēng)險防范打下了堅實(shí)的基礎，這樣的同行合作模式樹(shù)立了國內水下工程設計上的里程碑式的典范。項目法人招標后組建的項目公司，董事長(cháng)由中國鐵道建筑總公司的法定代表人出任。這個(gè)做法，其根本目的就是要建立工程質(zhì)量的終身制，從項目一開(kāi)始，就把責任讓投標單位法人代表承擔并傳承下去，不允懈怠。實(shí)踐證明這一做法是成功的。這樣的制度設計將企業(yè)的百年聲譽(yù)與隧道工程的百年質(zhì)量緊緊捆在一起。目前，南京長(cháng)江隧道工程進(jìn)展順利，將于2009年底建成通車(chē)。