1 引言

　　20世紀90年代末，中國進(jìn)入新的歷史發(fā)展期，社會(huì )主義市場(chǎng)機制全面建立，城市發(fā)展呈現高速度快節奏的特征，全球化城市時(shí)代的來(lái)臨給中國城市規劃行業(yè)發(fā)展既帶來(lái)了機遇更帶來(lái)了挑戰。一方面城市規劃迎來(lái)了前所未有的重視度，同時(shí)也承受著(zhù)越來(lái)越強的社會(huì )不滿(mǎn)度。越來(lái)越高的重視度，既反映在各種政府文件、各級領(lǐng)導的講話(huà)中，也反映在廣大市民對規劃工作的關(guān)注，媒體對規劃消息報道量的增加。越來(lái)越強的社會(huì )不滿(mǎn)度主要表現在因規劃建設引發(fā)矛盾的百姓群訪(fǎng)案件數量增加，有關(guān)規劃審批行為的法律訴訟案件數量也在上升。從中可以明顯地感受到社會(huì )對規劃關(guān)注的深度和廣度，社會(huì )各界對于規劃參與的積極性不斷上升，城市規劃已不僅僅只是規劃師的技術(shù)性工作，更是政府和規劃職能部門(mén)的法定工作，也是社會(huì )每一位公民、利益相關(guān)的城市政府部門(mén)的重要責任和義務(wù)。規劃參與的必要性、廣泛性、系統性必須引起各級政府的重視，使規劃參與機制在規劃編制過(guò)程中得到體現，并且在規劃實(shí)施、監督檢查過(guò)程中發(fā)揮其應有的作用。

　　2 區域層面的規劃參與

　　2.1 城市區域發(fā)展的趨勢與矛盾

　　全球經(jīng)濟一體化背景下，中國在城市化過(guò)程中城市群或城市密集地區日趨形成并完善，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò )化的建設，城市區域化的特征也越發(fā)明顯，城市中的人流、物流、信息流在區域間通過(guò)空間網(wǎng)絡(luò )組織進(jìn)行流動(dòng)，城市不僅僅是一個(gè)單一的個(gè)體，還是屬于區域系統下的子系統。在這種背景下，城市密集區域勢必要發(fā)展成一個(gè)公平、公開(kāi)又具競爭力的管治和協(xié)調系統，以保障區域與城市的可持續發(fā)展。

　　為了在城市區域建立合理的管治和協(xié)調系統，各級政府開(kāi)始重視區域規劃的編制。如廣東省政府組織編制的《珠江三角洲城鎮群協(xié)調發(fā)展規劃》就屬于區域規劃的成功案例。區域規劃旨在對區域各城市所處的自然和社會(huì )經(jīng)濟條件分析的基礎上，對其產(chǎn)業(yè)、居民點(diǎn)和重要市政工程設施、資源保護進(jìn)行全面發(fā)展規劃，合理配置資源，使區域內各城市之間形成良好的協(xié)作互補共生關(guān)系，以達到區域內資源共享，使城市建設良性發(fā)展，從戰略意義上保證國民經(jīng)濟合理發(fā)展和城市協(xié)調布局。

　　但是，在區域內各城市之間因行政區劃的存在導致經(jīng)濟運行、生活成本、發(fā)展機遇和利益分配的不一致，在強烈追求自身利益最大化動(dòng)機的驅使下，地方政府借行政區劃手段展開(kāi)對區域內發(fā)展資源、發(fā)展機遇和發(fā)展空間的爭奪，這種惡性爭奪既嚴重阻礙了區域規劃戰略目標的實(shí)現，也制約了城市的永續良性發(fā)展。因此，在區域規劃的編制實(shí)施過(guò)程中必須搭建一個(gè)區域性規劃參與的平臺，在科學(xué)分析和合理論證的前提下，綜合協(xié)調不同行政區劃的各城市之間的利益沖突。

　　2.2 建立區域層面規劃參與的信息平臺

　　城市群或城市密集地區在中長(cháng)期時(shí)間內是增長(cháng)還是衰落，在經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施、環(huán)境保護和社會(huì )公平領(lǐng)域都面臨著(zhù)戰略決策選擇，并要將重大的決策落實(shí)到區域規劃和管理層面。理解、分析這些問(wèn)題，為這些問(wèn)題提供解決方案和決策支持，往往需要地理信息和地理信息技術(shù)的幫助。

　　城市群GIS系統正是適應區域規劃和管理的需要，透過(guò)跨政府部門(mén)、跨行政區域的政府、學(xué)術(shù)、商業(yè)等機構的協(xié)作，共建和共享地理、人口、經(jīng)濟、資源、交通等空間信息基礎設施，發(fā)展多種多樣的地理信息應用系統，服務(wù)于城市區域規劃、環(huán)境保護、資源利用、大型基礎設施建設、災害防護等，服務(wù)于區域管治的決策和行動(dòng)。通過(guò)積累地理信息、制作專(zhuān)題地圖、空間模型分析等手段使參與者獲得共識，并付諸行動(dòng)。借助區域城市群GIS系統，使各政府在跨行政區域的協(xié)作運行中更好地掌握信息，了解區域發(fā)展問(wèn)題，全面分析問(wèn)題，為正確的決策投資提供參考，是區域層面的規劃參與機制實(shí)現的不可缺少的信息基礎平臺。

　　2.3 建立“官方”和“非官方”的規劃參與途徑，為區域性規劃參與提供行政保證和社會(huì )支持

　　所謂“官方”規劃參與途徑是指官方的意見(jiàn)交流和協(xié)商，通過(guò)區域內不同行政區劃的各個(gè)城市推出政府官員，聯(lián)合各個(gè)城市的規劃專(zhuān)家，組成區域性的規劃指導委員會(huì )。在區域規劃編制過(guò)程中，定期召開(kāi)現場(chǎng)或遠程網(wǎng)絡(luò )會(huì )議，在城市群GIS系統分析的基礎上，合理解決資源配置和利益協(xié)調問(wèn)題，作為區域規劃編制的政策指導和行政保證。

　　而“非官方”規劃參與途徑是指利用咨詢(xún)、談判、公示、聽(tīng)證等措施，在官方的規劃參與途徑之外，開(kāi)辟一條不完全是官方的意見(jiàn)交流和協(xié)商行動(dòng)的渠道，通過(guò)制定公平準則，建立公開(kāi)的規劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規劃的全過(guò)程，以尋求解決區域發(fā)展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個(gè)透明度高、可信度強、滿(mǎn)足全社會(huì )愿望的區域規劃。雖然這個(gè)過(guò)程可能意味著(zhù)大量的時(shí)間與精力耗費，但卻是使區域規劃由圖紙走向實(shí)施的重要保障機制。這種協(xié)商契約式的規劃可以處理包括經(jīng)濟結構的調整、就業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)拓、環(huán)境污染的防治，以及土地資源的需求、開(kāi)敞空間的建設和區域基礎設施的共享等問(wèn)題，也可在目前已經(jīng)頻繁出現的有關(guān)爭奪城市發(fā)展機遇和信息共享處理等方面加以運用。

　　2.4 建立規劃執行監督機制和法律法規保障體制

　　強調規劃參與的責任制和規劃成果的法定性區域規劃是指導和協(xié)調區域內相關(guān)利益城市合理有續健康發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。長(cháng)期以來(lái)，區域規劃沒(méi)有相應的法律地位，導致它的指導剛性較小，彈性太大。國家出臺強制性條文時(shí)，雖然強調了省域、市域、縣域城鎮體系規劃編制中必須劃定強制保護的區域，但對如何劃定和如何操作落實(shí)保護區域卻沒(méi)有進(jìn)一步明確相關(guān)的操作細則和法定運作主體、程序和監督部門(mén)。從城鄉區域協(xié)調發(fā)展的角度看，城市規劃法修改的重點(diǎn)要確定更加科學(xué)合理、層次分明的規劃編制體系，完善“一書(shū)兩證”的審批制度，增加聽(tīng)證程序，明確區域規劃、城鎮體系規劃的法定地位。

　　建立一個(gè)成員廣泛，非政府官方性質(zhì)的規劃監督委員會(huì )，由社區代表和行業(yè)代表組成，直接向國家有關(guān)主管部門(mén)負責，對各個(gè)城市的規劃執行進(jìn)行監督，并就不同時(shí)期的規劃發(fā)展做出總結報告，防止區域內的不良競爭，對違規的地方政府提出公示，明確規劃參與的責任制。

　　3 政府各部門(mén)和規劃編制部門(mén)互動(dòng)的規劃參與機制

　　3.1 政府各部門(mén)規劃參與的法定性和連續性

　　區域規劃是具有戰略指導意義的發(fā)展規劃，對于物質(zhì)空間的劃分，土地利用及產(chǎn)業(yè)布局等相關(guān)具體內容，必須依靠各城市政府組織規劃部門(mén)進(jìn)一步編制下一層次的規劃加以確定。而城市總體規劃是實(shí)現區域規劃目標的重要手段，傳統總規編制的過(guò)程往往是政府部門(mén)制訂發(fā)展方向、戰略和指導思想，然后委托相關(guān)規劃部門(mén)進(jìn)行編制，在編制過(guò)程中，政府各部門(mén)就不同階段的成果提出相關(guān)意見(jiàn)指導規劃編制。在這個(gè)過(guò)程中，政府各部門(mén)并沒(méi)有參與城市規模論證、用地性質(zhì)確定和空間布局等城市發(fā)展的重要規劃內容的具體討論，僅僅是在對于不同階段規劃成果的編制意見(jiàn)中更多地體現行政長(cháng)官的施政意圖。而規劃編制部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識和行業(yè)操守在行政權利面前處于絕對的弱勢，由此形成具有強烈領(lǐng)導意識的“市長(cháng)規劃”。政府各部門(mén)這種片斷式的規劃參與使規劃編制淪為一項單純的技術(shù)性工作，忽略了規劃編制的行政性和法定性，對規劃成果的審批和實(shí)施都帶來(lái)不良影響。

　　因此，如何建立政府和規劃編制部門(mén)互動(dòng)的規劃參與機制，制訂以科學(xué)分析和論證為基礎的，既能體現規劃專(zhuān)業(yè)知識，又能體現政府施政意圖的綜合協(xié)調的編制框架顯得尤為重要。進(jìn)一步強調突出政府組織規劃編制的職能，明確政府各部門(mén)參與規劃的法定性和主要參與內容和程序。在參與過(guò)程中，既可令政府各部門(mén)對城市規模、用地布局等規劃指標的科學(xué)性產(chǎn)生認同感，同樣也可以根據政府的施政意圖，與規劃編制部門(mén)進(jìn)行協(xié)調，形成合理的城市發(fā)展框架，這樣不僅有利于城市規劃的管理和實(shí)施，還可以為政府各部門(mén)樹(shù)立良好的形象。

　　3.2 規劃編制部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性和獨立性

　　改變目前名義上由政府組織編制總體規劃，實(shí)際上變成規劃部門(mén)的部門(mén)性工作的實(shí)際狀況，強化規劃編制程序的法定性與成果的公開(kāi)性�？梢钥紤]運行的一種模式是：由政府直接授權規劃委員會(huì )（由政府官員與社會(huì )行業(yè)代表共同組成）來(lái)組織規劃編制和審批，并受理規劃質(zhì)詢(xún)；規劃局負責規劃的實(shí)施管理與監督；規劃編制人員作為公共政策研究人員進(jìn)行規劃編制與研究，擺脫企業(yè)生產(chǎn)的色彩。這樣，在弱化了行政控制和排除經(jīng)濟利益干擾的基礎上，才能保證規劃部門(mén)參與的專(zhuān)業(yè)性和獨立性。

　　4 規劃職能部門(mén)與相關(guān)職能部門(mén)協(xié)調的規劃參與

　　4.1 規劃參與的必要性

　　城市規劃的編制和實(shí)施管理作為政府在空間關(guān)系上協(xié)調各方利益的工具，規劃編制和管理調整對象涉及到利益的各種類(lèi)型，有經(jīng)濟利益、政治利益、社會(huì )利益、環(huán)境利益、景觀(guān)利益等，而與這些利益相聯(lián)的對象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部門(mén)利益的政府職能部門(mén)和社會(huì )團體、個(gè)人，利益關(guān)聯(lián)性的對象之廣、層面之全、關(guān)系之緊是規劃編制和管理矛盾性突出的根本原因。

　　在以往的城市總體規劃編制過(guò)程中，與規劃實(shí)施相關(guān)的政府職能部門(mén)規劃參與的程度并不高，基本上都是為規劃編制提供相關(guān)的統計數據和技術(shù)依據，規劃設計人員根據國家規定的技術(shù)經(jīng)濟指標進(jìn)行相關(guān)的用地布局，并沒(méi)有充分考慮相關(guān)的部門(mén)利益，由于部門(mén)之間缺乏利益協(xié)調，從而阻礙了規劃的順利實(shí)施。而在專(zhuān)項規劃的編制過(guò)程中，各職能部門(mén)從本身的部門(mén)利益出發(fā)，忽略總體規劃和分區規劃的基礎性，造成不同層次規劃的沖突，嚴重削弱了城市總體規劃本身的嚴謹性和法定性。

　　隨著(zhù)政治民主的推進(jìn)，權與益的明晰，維權法制的健全，各部門(mén)利益群體對自身利益的訴求，對規劃參與權和自身話(huà)語(yǔ)權、知情權的強烈需求，使規劃對于各相關(guān)部門(mén)的公開(kāi)和參與的開(kāi)放性要求成為一種必須。規劃部門(mén)必須通過(guò)相關(guān)職能部門(mén)的規劃參與協(xié)調不同利益，以達到規劃的科學(xué)合理和共贏(yíng)性。

　　4.2 在利益協(xié)調的規劃參與過(guò)程中，強調規劃部門(mén)的權威性

　　溫家寶總理指出：“城市規劃是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會(huì )生活等各個(gè)領(lǐng)域。”城市規劃是非常綜合的規劃，它關(guān)系城市發(fā)展的性質(zhì)、規模、布局，關(guān)系城市發(fā)展的長(cháng)遠和全局。也許由于規劃工作的不夠細致和相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識的缺乏，在規劃布局方面會(huì )出現利益失衡的問(wèn)題。但是。城市規劃的專(zhuān)業(yè)性質(zhì)確定了其在利益協(xié)調的規劃參與過(guò)程中的主導性和權威性，在綜合協(xié)調和科學(xué)分析的前提下，各部門(mén)的利益實(shí)現必須符合城市規劃的既定安排，體現各部門(mén)發(fā)展意圖的各類(lèi)專(zhuān)門(mén)性規劃必須服從城市總體規劃的統一要求。

　　4.3 建立規劃咨詢(xún)委員會(huì )參與制度，強調部門(mén)規劃參與的行政責任制

　　由各部門(mén)的行政官員和相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家組成規劃咨詢(xún)委員會(huì )，參與城市規劃的編制程序，保證各部門(mén)意見(jiàn)的即時(shí)和全面參與，在各部門(mén)之間、各部門(mén)和規劃部門(mén)之間綜合協(xié)調，達成共識，避免單獨利益或單獨意見(jiàn)對規劃的影響。對基于各部門(mén)形成的共識所制訂的規劃決策，制訂相關(guān)行政管理條例，提供行政保障。各部門(mén)在主動(dòng)協(xié)調，積極配合上都負有不可推卸的責任，必須主動(dòng)積極參與，保證規劃編制和實(shí)施管理的一致性，而不是僅僅依靠事后監督。對于由于規劃參與力度不夠或是違反規劃獲取部門(mén)利益的行為，上級政府將通過(guò)行政效能監察追究相關(guān)部門(mén)主要負責人和承辦人員的責任。

　　5 公眾參與與聽(tīng)證機制

　　城市規劃是城市建設的“龍頭”，直接影響到城市未來(lái)的發(fā)展戰略與布局。其從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點(diǎn)則是公眾，因而城市規劃的本身應該尊重和體現公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務(wù)的主體，對一方的服務(wù)設施與環(huán)境最知情，具有相當的發(fā)言權。讓公眾參與城市規劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學(xué)化，而且增強了人們參與城市建設的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現的則是公眾的知情權和參與決策權。問(wèn)計于民，集思廣益，可避免“拍腦袋”式的決策與“暗箱”操作。

　　近幾年來(lái)，公眾參與已引起各級領(lǐng)導的高度重視，但在制度上還沒(méi)有保障，在形式上還比較單一；公眾參與的積極性還不高，渠道途徑尚不暢通完善，還處于初始階段；公眾參與范圍雖然已呈現出多元化的趨勢，涉及道路、市政管線(xiàn)、環(huán)保綠化、公共設施、城市特色、文化景觀(guān)、歷史遺產(chǎn)等諸多方面，但主要集中在形體規劃上，公眾參與的深度和廣度還遠遠不夠。另外，目前公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續性和互動(dòng)性，參與—反饋—再參與的機制并沒(méi)有形成。

　　城市規劃的公眾參與制度的建立、發(fā)展和完善，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程與整個(gè)國家政治體制改革的進(jìn)程密不可分，它需要整個(gè)社會(huì )民主發(fā)展的大環(huán)境條件的提升。因此推進(jìn)城市規劃公眾參與的態(tài)度要積極，步伐要穩妥，尤其應當處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。

　�。�1）建立公眾參與規劃的組織機構

　　建議成立由市人大和市政協(xié)牽頭，人員包括人大代表、政協(xié)委員以及有代表性的群眾等人員組成的“公眾參與規劃委員會(huì )”，來(lái)負責組織公眾參與規劃工作，同時(shí)也作為人大、政協(xié)評議城市規劃工作的重要依據。

　�。�2）公眾參與活動(dòng)要注重多層次、多形式的規劃宣傳

　　規劃部門(mén)可采取咨詢(xún)或召開(kāi)情況通報會(huì )及通過(guò)電視節目、英特網(wǎng)定期向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術(shù)指標要求等，給市民提供一個(gè)了解規劃的機會(huì )。同時(shí)還可邀請市民參加城市規劃的展示會(huì )、論證座談會(huì )或聽(tīng)證會(huì )；聘請市民為城市規劃監督員；有條件的城市要盡快建設專(zhuān)門(mén)的城市規劃展覽館。

　�。�3）將公眾參與深入到城市規劃決策機制，建立公眾參與規劃制度保障。

　　西方發(fā)達國家的城市規劃，公眾參與是法定的規劃程序，是城市規劃決策的重要依據。中國可借鑒其先進(jìn)的規劃經(jīng)驗，將公眾參與規劃進(jìn)入立法內容，要求規劃的審批應有規劃對公眾意見(jiàn)的處理目錄，從全民意識和法制角度上保證規劃的科學(xué)性和有效性。

　�。�4）延伸公眾參與活動(dòng)，通過(guò)公眾參與，強化規劃監督管理工作職能。

　　在與公眾溝通的過(guò)程中，對全面而宏觀(guān)的規劃最感興趣的是專(zhuān)家；而眾多建設單位更關(guān)注的則是規劃的實(shí)施與管理；對于普通市民來(lái)說(shuō)，最關(guān)切的卻是規劃的監督與檢查。因此，后兩者也成為公示與公開(kāi)的重要方面。有關(guān)規劃審批的程序與周期，各項規劃管理的法規、規定、規范和技術(shù)指標，控制性詳細規劃的調整，規劃方案的評審等。這些涉及市民百姓切身利益的內容，要逐步地向社會(huì )公開(kāi)并引入公眾參與機制，保證社會(huì )相對公正、公平，實(shí)現社會(huì )共同長(cháng)遠的利益保障。

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