說(shuō)起以前行政許可的過(guò)多過(guò)濫，有一個(gè)重要的原因，即辦理行政許可機關(guān)過(guò)多過(guò)亂。上至國家機關(guān)各部門(mén)，下至縣、鄉，一些各類(lèi)組織，都在辦理行政許可。老百姓搞不清楚辦理許可的“門(mén)”有多少。說(shuō)到底，行政許可是政府對經(jīng)濟生活和社會(huì )生活實(shí)施管理的一種手段，作為一項公權力，行政許可權原則上只能由行政機關(guān)行使。辦理行政許可的機關(guān)過(guò)多會(huì )產(chǎn)生各種負作用。因而，不僅要正確設定，還應當嚴格限定辦理機關(guān)。為此，行政許可法設置專(zhuān)章，規定了行政許可的實(shí)施機關(guān)。所謂行政許可的實(shí)施機關(guān)，規定的是哪些行政機關(guān)和組織有權辦理行政許可。在規定行政許可的實(shí)施機關(guān)時(shí)，規定了一個(gè)辦理許可的基本主體，同時(shí)做了兩個(gè)補充規定。

　　一個(gè)基本主體是什么呢？行政許可法規定：“行政許可由具有行政許可權的行政機關(guān)在其法定職權范圍內實(shí)施。”這里講的實(shí)施行政許可的是行政機關(guān)，但并不是所有的行政機關(guān)都可以辦理行政許可。實(shí)施行政許可的行政機關(guān)，必須具備幾個(gè)條件：

　　第一，必須是履行外部行政管理職能的行政機關(guān)，即代表國家對社會(huì )上的公民或者組織進(jìn)行管理的機關(guān)，如公安、工商、海關(guān)、民政、稅務(wù)機關(guān)等。還有一類(lèi)行政機關(guān)是對政府的內部事務(wù)和人員進(jìn)行管理的內部行政機關(guān)，如研究部門(mén)、人事部門(mén)、總務(wù)后勤部門(mén)等，沒(méi)有對社會(huì )事務(wù)進(jìn)行管理的權限和對外管理職能，因而也就不能辦理行政許可事項。

　　第二，必須是依法取得行政許可明確授權的機關(guān)。我國的法律、法規在規定行政管理事項時(shí)，都相應規定負責管理的部門(mén)，如林業(yè)由林業(yè)部門(mén)管，土地由土地部門(mén)管，水利由水利部門(mén)管。具體到哪個(gè)行政機關(guān)享有哪項許可實(shí)施權，都要看法律、法規是如何授權的。

　　第三，必須在法定范圍內實(shí)施，不得超越權限。下級不得行使上級機關(guān)的權力；不經(jīng)批準，這個(gè)機關(guān)不能行使那個(gè)機關(guān)的權力。如衛生部門(mén)不能代行工商部門(mén)的職權，環(huán)境保護部門(mén)不能代行林業(yè)部門(mén)的職權。如果有必要相對集中部門(mén)之間的行政許可職權，要經(jīng)過(guò)共同的上級批準。

　　除去基本主體之外，法律通過(guò)授權和委托，補充了兩種辦理行政許可的機關(guān)和組織。為什么要做授權和委托的規定呢？因為我們現實(shí)的行政機關(guān)辦理行政許可受到兩個(gè)限制。一是專(zhuān)業(yè)技術(shù)條件的限制。比如電梯的安全檢驗，鍋爐的檢驗，需要有相應的檢測設備。而我們政府有些設備條件不具備，這是第一個(gè)限制。再一個(gè)是人員編制的限制。法律越來(lái)越多，不能多一個(gè)許可制度，就增設一個(gè)機關(guān)，使行政機關(guān)和人員無(wú)限制地膨脹。為了既充分利用有效資源，又能把許可制度貫徹好，法律就做了兩個(gè)補充。

　　第一個(gè)叫授權，授權是指通過(guò)法定程序將行政職權的一部分或全部，授予某個(gè)組織行使。行政許可法規定，法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可以辦理許可。這里的組織指的是行政機關(guān)以外的組織，包括社會(huì )團體、事業(yè)單位，也包括其他一些組織。經(jīng)過(guò)授權辦理行政許可的組織，與行政機關(guān)具有同等的法律地位，它可以以自己的名義辦理許可。如果發(fā)生糾紛，要打官司，承擔責任，它可以以自己的名義承擔法律責任。

　　第二個(gè)補充叫委托，委托是行政主體將其職權的一部分依法委托給其他行政部門(mén)行使。行政許可法規定：“行政機關(guān)在其法定職權范圍內依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關(guān)實(shí)施行政許可。”我國煙草專(zhuān)賣(mài)法規定，凡是煙草生產(chǎn)、銷(xiāo)售、零售，都是要經(jīng)過(guò)許可的。那么廠(chǎng)家生產(chǎn)要經(jīng)過(guò)許可，煙草零售點(diǎn)也需要許可，由誰(shuí)來(lái)辦理這個(gè)許可？從上到下都是煙草專(zhuān)賣(mài)局這個(gè)主體來(lái)辦理，這是標準的做法。但是有一種情況，就是我們每個(gè)縣并不都設煙草專(zhuān)賣(mài)局，縣里的零售點(diǎn)，比如百貨商店、雜貨部、煙攤，誰(shuí)授許可？于是，就搞了一個(gè)委托。煙草專(zhuān)賣(mài)法規定，省市的煙草專(zhuān)賣(mài)局，委托縣里工商局來(lái)給這些零售點(diǎn)辦理許可證。這是我們國家典型的行政許可委托。

　　為了適應我們國家的情況，實(shí)施行政許可就是一個(gè)基本主體和“兩個(gè)補充”。除去這三種機關(guān)或組織外，別的機關(guān)、組織就不能夠再辦理許可了。