土地，國脈所系，民生所依。土地資源的開(kāi)發(fā)利用為我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎。2009年，瀏陽(yáng)市委市政府提出了建設橫跨兩園區、涵蓋四鄉鎮的“工業(yè)新城”。新城規劃總用地396平方公里，其中建設用地規模將近100平方公里。當前，新城建設大幕拉啟，受用地規劃滯后的制約，新城農業(yè)用地、建設用地、生態(tài)用地等各類(lèi)用地供需矛盾將日趣凸顯，如何保障新城有限土地資源的可持續利用對統籌實(shí)現新城經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展至關(guān)重要。

　　一、土地資源可持續利用含義

　　土地資源可持續利用是受當前土地資源瓶頸作用日漸凸顯的嚴峻形勢倒逼，以土地的高效、集約、綜合利用為基礎，基于可持續發(fā)展理論而提出來(lái)的科學(xué)用地方式。它包含兩層含義：一是土地資源的高效持續利用；二是土地資源與社會(huì )其他資源相配合共同支撐經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展。[1]土地資源的可持續利用主要包括以下內容：（1）土地資源數量配置與土地資源的總量稀缺保持高度一致；（2）土地資源質(zhì)量組合與土地資源稟賦相適應；（3）土地資源的時(shí)間安排與土地資源的時(shí)序性完全相當；（4）土地資源配置應當考慮區域差異，反映各地區特點(diǎn)，激發(fā)各地區發(fā)展活力。內容的核心是指土地資源既要滿(mǎn)足當代人的需要，又不影響后代人的發(fā)展條件，保證有限的土地供給能滿(mǎn)足社會(huì )經(jīng)濟持續發(fā)展的土地需求，要讓土地資源配置在數量上具有均衡性，在質(zhì)量上具有級差性，在時(shí)間上具有長(cháng)期性，在空間上具有全局性，從而實(shí)現自然協(xié)調性、經(jīng)濟連續性和社會(huì )持續性的統一。工業(yè)新城土地資源的可持續發(fā)展就是指新城的土地利用在“保護資源、保障發(fā)展、保持生態(tài)”的基本理念指導下，在生態(tài)合理、經(jīng)濟可行、社會(huì )可接受的控制目標約束下（如圖1所示），實(shí)現新城經(jīng)濟社會(huì )城鄉統籌、區域協(xié)調的和諧發(fā)展。

　　二、工業(yè)新城土地資源可持續利用對策

　�。ㄒ唬┳邇群�型開(kāi)發(fā)模式，高效利用農業(yè)用地

　　人類(lèi)社會(huì )創(chuàng )造財富實(shí)質(zhì)就是對土地進(jìn)行遞進(jìn)式的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程。建設工業(yè)新城同樣是在現有發(fā)展基礎上對規劃范圍內的土地進(jìn)行統籌開(kāi)發(fā)和利用。由于新城涵蓋永安、北盛、洞陽(yáng)、蕉溪四個(gè)鄉鎮，規劃用地也是以農業(yè)用地為主（如表1所示），因此，高效利用農業(yè)用地，夯實(shí)新城第一產(chǎn)業(yè)，將為新城發(fā)展奠定基礎。高效利用農業(yè)用地，要多方面統籌兼顧。

　　首先要控制存量高效利用。要長(cháng)期堅持“保經(jīng)濟增長(cháng)、保耕地紅線(xiàn)”的“雙保”行動(dòng)，實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，對新城區劃類(lèi)的農業(yè)用地實(shí)行動(dòng)態(tài)監控制度，保證耕地數量不減；要加大水利、防洪、生態(tài)等基礎設施建設，保證耕地面積不因洪澇、干旱等自然災害而減少。在保證耕地數量不減少的同時(shí)要保障耕地質(zhì)量，要實(shí)施“沃土工程”、“移土培肥”、“土壤培植”工程，保證耕地的耕作層、耕地質(zhì)量、耕地產(chǎn)出不因人工化肥種植、取土、挖沙而受影響，定期檢測監控耕地土壤質(zhì)量；要嚴禁耕地拋荒，提高耕地復種指數，加快發(fā)展農業(yè)合作社規模經(jīng)營(yíng)，堅持發(fā)展烤煙、藥材、有機蔬菜、花卉苗木、規模養殖等特色現代農業(yè)，提高耕地單位產(chǎn)能。

　　其次要保證增量持續利用。土地的數量是有限的，耕地數量更是匱乏。因此，應根據瀏陽(yáng)市土地整理復墾開(kāi)發(fā)規劃（如表2所示）細分編制工業(yè)新城土地綜合整治規劃并嚴格執行；要大力加強農田水利、農村道路等農業(yè)基礎設施建設，積極開(kāi)展土地整理；要認真領(lǐng)會(huì )和貫徹國土資源部最新發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步完善農村宅基地管理制度切實(shí)維護農民權益的通知》，嚴格控制新城內現有農村宅基地的改擴建，將新建宅基地納入居住點(diǎn)規劃并嚴格審批農村新建住宅和鄉村別墅的占地面積，做到事前審批，事后復查和定期核查相結合的監管制度，加大空心村、廢棄宅基地的整理力度，大力加強新城農村居民點(diǎn)整理；要統籌規劃，積極開(kāi)展廢棄土地的復墾；要按計劃、有步驟地推進(jìn)耕地后備資源的開(kāi)發(fā)利用，提高新開(kāi)墾耕地的質(zhì)量和產(chǎn)出率。

　　再次要占補平衡合理利用。當前，工業(yè)新城的建設正處于初期階段，新城也是三大高速交匯地和長(cháng)瀏城際輕軌必經(jīng)地，同時(shí)也是多條縣鄉道必經(jīng)地，要完善新城區劃內的交通網(wǎng)絡(luò )、水、電等基礎設施建設必然會(huì )占用不少耕地。因此，要力爭少占或不占耕地，嚴格執行耕地占補平衡制度，在新城永安、北盛、洞陽(yáng)等市域次中心鎮因建設擠占耕地時(shí)，必須由官渡、社港、金剛、淳口等一般鎮多補充耕地，同時(shí)要考慮因新城發(fā)展而引起的土地發(fā)展權配置的不同和利益分配的不平衡，要將新城次中心鄉鎮優(yōu)先的土地發(fā)展權所帶來(lái)的利益與犧牲土地發(fā)展權為補充耕地作貢獻的一般鄉鎮共享，而不是按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”傳統原則由新城獨享，否則難以做到統籌兼顧與協(xié)調發(fā)展�？傊�，新城農業(yè)用地的開(kāi)發(fā)利用既要保證數量不減，又要保障質(zhì)量提高，不斷提高新城有限農業(yè)用地的產(chǎn)值以滿(mǎn)足新城可持續發(fā)展需要。

　�。ǘ�）采用立體化利用方式，集約利用工業(yè)用地

　　農業(yè)是基礎，工業(yè)是主導。工業(yè)新城的發(fā)展正是建立在長(cháng)沙國家生物產(chǎn)業(yè)基地和湖南瀏陽(yáng)制造產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展基礎之上，并將繼續以?xún)苫�地的發(fā)展為主導，新城工業(yè)發(fā)展離不開(kāi)城市建設用地這一稀缺性載體。因此，不僅要高效利用新城農業(yè)用地，更要集約利用新城建設用地，尤其是建設用地中的工業(yè)用地。從表1可見(jiàn)，工業(yè)新城總體規劃用地面積中，由于林地占絕大比例，城市建設用地僅占總體規劃用地的16.89%，包括遠景城市建設用地在內也只有23.68%.在這比重有限的建設用地中，根據《瀏陽(yáng)工業(yè)新城總體發(fā)展規劃》公布的“規劃城市建設用地一覽表”（如表3所示），工業(yè)用地雖占新城建設用地的40.43%，但僅占新城總體規劃用地的6.82%.總量有限的工業(yè)用地遠遠滿(mǎn)足不了新城工業(yè)項目發(fā)展的用地需求。

　　由于工業(yè)用地產(chǎn)出是主導和支撐新城社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的驅動(dòng)力，因此，集約利用新城建設用地的核心在于集約利用好工業(yè)用地。集約利用工業(yè)用地，是指以用量節約、布局合理、結構優(yōu)化為前提，通過(guò)增加存量土地的投入，改善工業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)和管理，使工業(yè)用地利用的綜合效益和效率不斷提高。

　　首先要從源頭節約用量，優(yōu)化用地總體布局。工業(yè)要發(fā)展，招商引資爭取項目是關(guān)鍵。但招商引資要合理提高工業(yè)用地準入門(mén)檻，改變過(guò)去用地選址服從“項目需要”、用地面積服從“項目投資人需求”而忽視用地布局和用地效益的局面�，F有的新城工業(yè)用地主要分布在生物醫藥園、現代制造產(chǎn)業(yè)基地、豐裕和亞洲湖組團，[2]要讓新項目用地選址與現有產(chǎn)業(yè)布局相一致，以提高新城產(chǎn)業(yè)集聚度和用地總體布局合理程度；要嚴格遵守2008年國土資源部發(fā)布和實(shí)施的《工業(yè)項目建設用地控制指標》，將項目用地面積與投資總額掛鉤，提高項目用地單位面積投資強度和容積率。

　　其次要動(dòng)態(tài)評估用地效益，合理調整工業(yè)用地數量和布局。項目建設用地的管理不僅僅是“辦理用地審批手續”，在項目立項審批時(shí)，應對投資強度、容積率、建筑密度等指標預先控制，達不到控制指標要求的項目不予立項，對建成的項目，按計劃對各項控制指標進(jìn)行驗收；項目用地審批時(shí)，要從用地面積、用地費用概算等方面進(jìn)行項目初步設計的審查；項目取得土地使用權證和項目運行后，要對項目用地進(jìn)行復核，防止“批東占西、批少占多”，避免借項目投資之名行“囤地、炒地”之實(shí)，同時(shí)要綜合項目運行后產(chǎn)生的就業(yè)機會(huì )、稅收貢獻、單位產(chǎn)值等指標因素與項目占地面積掛鉤評價(jià)，適時(shí)適當調整供地面積；同時(shí)可以鼓勵新城區劃內效益低、規模小、產(chǎn)品同質(zhì)或同類(lèi)的醫藥企業(yè)合并，可以整合回收企業(yè)閑置用地和廠(chǎng)房并重組招商，可以及時(shí)清理整頓關(guān)停倒閉企業(yè)，以此減少土地閑置時(shí)間和面積。

　　再次，要立體化利用工業(yè)用地。要鼓勵企業(yè)用地由“橫向平鋪”向“縱向高度”發(fā)展，引導企業(yè)加層改建，對于污染小，勞動(dòng)力密集程度弱的醫藥類(lèi)企業(yè)可以適度上調容積率和適當下降綠地率，以此優(yōu)化新城工業(yè)用地結構。對于工業(yè)用地以外的城市建設用地，要切實(shí)保證公共設施用地，優(yōu)化住宅用地結構，提高交通、市政等其他建設用地的綜合利用效益。在穩定發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，加快發(fā)展商業(yè)金融、會(huì )展物流、文化娛樂(lè )等第三產(chǎn)業(yè)，節約控制工業(yè)用地，優(yōu)化新城建設用地結構。

　　節約集約用地是新城建設用地可持續利用的主要路徑，但僅僅依靠存量控制遠遠難以滿(mǎn)足新城工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)對建設用地的需求。根據瀏陽(yáng)市政府組織編制的《瀏陽(yáng)市土地利用總體規劃（2006-2020）》，[3]僅新城內的北盛、永安、洞陽(yáng)三鎮在2006-2020年間將新增城鎮建設用地2501.87公頃，其中占用耕地將達1011.78公頃。對此，我市可根據《中共長(cháng)沙市委推進(jìn)城鄉一體化發(fā)展工作綱要》中“創(chuàng )新土地管理制度，引導土地有序流轉”的要求，在“尊重民意、保障民利”的基本理念指導下，在借鑒江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東廣州等地區成功經(jīng)驗的基礎上，研究推進(jìn)經(jīng)濟基礎較好的北盛、永安、洞陽(yáng)三鎮開(kāi)展“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”、土地承包經(jīng)營(yíng)權置換保障、以宅基地永久使用權置換城鎮房產(chǎn)的試點(diǎn)工作，以實(shí)現既滿(mǎn)足新城建設用地需求又確保新城區劃內“耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的多元目標。

　�。ㄈ�）采取主動(dòng)型保護策略，綜合利用生態(tài)用地

　　瀏陽(yáng)作為“長(cháng)株潭”城市群“兩型”社會(huì )建設規劃中的區域次中心城市之一，“環(huán)境友好、資源節約”的科學(xué)發(fā)展理念為新城的發(fā)展指明了方向，新城將逐步發(fā)展成人居和工作環(huán)境優(yōu)美的“宜居宜業(yè)”城市。如表1所示，46.59%的林地面積和1.96%的水域面積為新城的發(fā)展奠定了良好的生態(tài)基礎。對此，應采取綜合利用原則，保持生態(tài)用地多樣化。首先可以參照基本農田保護區的管理模式，劃定一定面積的基本林區和水域加以嚴格控制和管理，進(jìn)行定向生態(tài)保護，發(fā)揮主體生態(tài)區的自然涵養和綠化功能；以油茶種植和水產(chǎn)養殖為生態(tài)軸，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)及休閑旅游業(yè)；在城市建設范圍內，應當充分利用公共綠地、防護綠地、生產(chǎn)綠地、單位附屬綠地發(fā)展平面綠化，利用路、橋、樓、河等空間發(fā)展立體綠化，利用庭園、樓道、陽(yáng)臺等環(huán)境發(fā)展居室綠化。在充分利用生態(tài)用地的同時(shí)，應嚴格控制新城內的點(diǎn)源污染和水系流域污染，減少農業(yè)面源污染，降低大氣和噪聲污染，保證生態(tài)用地的生態(tài)功效少打“折扣”；要建立生態(tài)補償機制，積極推進(jìn)農村人居環(huán)境管理和城市環(huán)境預防保護工作。

　　三、工業(yè)新城土地資源可持續利用措施

　　土地的可持續利用是一項長(cháng)期系統的工程，因此，要建立健全節約集約用地的長(cháng)效體制和機制，保證節約和集約用地落到實(shí)處。

　�。ㄒ唬┛茖W(xué)編制并嚴格執行工業(yè)新城土地利用總體規劃

　　當前，瀏陽(yáng)市政府已經(jīng)組織編制了《瀏陽(yáng)市土地利用總體規劃（2006-2020）》，《瀏陽(yáng)工業(yè)新城總體發(fā)展規劃》也于2010年1月通過(guò)專(zhuān)家評審，其中也有專(zhuān)篇涉及“城市總體用地布局”，但內容過(guò)于框架，也缺乏節約和集約用地的具體目標及指導思想、保護措施等內容。因此，應根據《瀏陽(yáng)市土地利用總體規劃（2006-2020）》和《瀏陽(yáng)工業(yè)新城總體發(fā)展規劃》編制《瀏陽(yáng)市工業(yè)新城土地利用總體規劃》，并將其加以細化、剛化，使新城用地特別是建設用地有規劃可依，使項目用地服從規劃。通過(guò)系統編制工業(yè)新城節約和集約用地方案，讓節約集約用地剛性到執行層面；通過(guò)參照新城人口增長(cháng)速度，充分估算土地利用量的年序變化及未來(lái)的土地供需情況；通過(guò)編制系統的土地整理方案和土地有序流轉方案，確保農業(yè)用地和城市建設用地的盤(pán)活量。

　�。ǘ�）建立土地節約集約利用的評價(jià)與考核機制

　　土地的節約集約利用并不僅僅是國土管理部門(mén)的責任，在強化國土資源局和鄉鎮國土所的土地監管職責的同時(shí)，要將發(fā)改、工業(yè)經(jīng)濟、基地和園區管理委員會(huì )、農業(yè)、林業(yè)、水利、四鄉鎮等用地部門(mén)和單位納入評價(jià)考核機制，建議制定如下評價(jià)考核內容：土地利用和管理部門(mén)的主要責任、基本農田的保護、土地出讓金的收繳、土地出讓方式的規范、農地轉用計劃的使用、土地利用規劃的實(shí)施以及用地項目的投資強度、產(chǎn)出率等。既要通過(guò)土地利用的數量和土地利用的產(chǎn)出率加以評價(jià)，又要從土地保持的質(zhì)量等方面加以考評。

　�。ㄈ�）建立誘致性土地管理機制

　　傳統的土地管理機制是由政府完全將土地作為一種資源，通過(guò)行政層面的計劃和安排進(jìn)行正面的強制性管理，這種管理機制容易受用地部門(mén)的利益驅動(dòng)，也容易遭到土地利用主體--團體或個(gè)人的抵觸，導致管理失效。誘致性土地管理機制則是由政府從側面給出資源利用外部約束條件，通過(guò)對土地利用主體利益的引導，促使土地利用主體發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，加強土地利用行為的自我約束，實(shí)現土地利用的有序管理。[4]土地資源資產(chǎn)化管理和土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng )新是其中的兩個(gè)重要方面。土地資源資產(chǎn)化管理就是按經(jīng)濟屬性對資源與資產(chǎn)的界限進(jìn)行劃分，并將原來(lái)的數量管理與價(jià)值管理相結合，從而提高土地資源管理水平。因此應通過(guò)土地資源價(jià)值核算，將土地作為一種資產(chǎn)納入會(huì )計核算體系，把實(shí)物量管理與價(jià)值量管理有機結合，處理好土地資源價(jià)值補償與價(jià)值實(shí)現的關(guān)系。此外，要營(yíng)造經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng )新環(huán)境，鼓勵轉讓、轉包、入股、出租、抵押等形式，探討耕地流轉機制。對于目前已在其它地區出現的新的耕地流轉機制，如浙江樂(lè )清縣的轉包制、廣東南海市的股份合作制、北京順義縣的村辦集體農場(chǎng)制、山東平度市的二田制（口糧田和承包田）、遼寧海成市的股份合作三田制（口糧田、經(jīng)濟田、責任田）等等成功經(jīng)驗，可以學(xué)習借鑒，要通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng )新推動(dòng)區域土地資源可持續利用。

　�。ㄋ模┲鸩浇�立和完善農村集體建設用地流轉配套制度

　　長(cháng)期以來(lái)，由于城鄉分割的二元土地所有制度和管理制度的制約，城市建設用地的需求擴張與供量有限并存，農村集體建設用地的供量充足與利用低效并存。對此，江蘇蘇州從1996年就開(kāi)始了對集體建設用地使用權流轉的探索與實(shí)踐，安徽蕪湖從2000年開(kāi)始了農村建設用地使用權流轉試點(diǎn)工作，廣東省作為我國改革開(kāi)放的前沿陣地從上世紀90年代中期就開(kāi)始了農村集體建設用地流轉試點(diǎn)工作，并于2005年以省政府令第100號頒布實(shí)施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。當前，雖然由國土部負責制定的集體建設用地流轉管理辦法尚未出臺，但各地農村集體建設用地流轉試點(diǎn)工作有如潮涌，新華網(wǎng)就曾于2009年3月18日報道“農村集體建設用地流轉辦法將于近期出臺”。由此可見(jiàn)，農村集體建設用地流轉在不久的將來(lái)必然將提升到法規層面。對此，我們可以加強研究，逐步建立和完善農村集體建設用地流轉配套制度。一是建立農民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監督機制，加快建立集體土地流轉收益管理辦法以及農民社會(huì )保障措施等配套政策；二是建立相應的地價(jià)體系及評估體系，包括轉讓價(jià)格、租賃價(jià)格、抵押價(jià)格等，健全集體建設用地價(jià)格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價(jià)和最低價(jià)保護制度，以及土地價(jià)格評估備案制度；四是建立健全農村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實(shí)解決“一戶(hù)多宅”、超標準占地、違法違規用地等遺留問(wèn)題。五是調整稅收政策，使集體土地的流轉和國有土地的流轉都需要繳納相同的稅種、稅額，為達到集體土地和國有土地的“同地、同權、同價(jià)”、為集體土地市場(chǎng)和國有土地市場(chǎng)搭建同一平臺的最終目標奠定基礎；六是搞好信息公開(kāi)查詢(xún)工作、指導簽訂各有關(guān)文書(shū)、產(chǎn)權變更登記政策咨詢(xún)等相關(guān)配套工作。

　　四、結語(yǔ)

　　土地是財富之母，對于稀缺和不可再生的土地資源，工業(yè)新城的土地利用要采取內涵型土地開(kāi)發(fā)模式、立體化土地利用方式和主動(dòng)型土地保護策略，通過(guò)建立健全相應機制和制度保障有限土地的可持續利用，空間布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、城市功能齊全、基礎設施完善、人居環(huán)境優(yōu)美、城鄉發(fā)展協(xié)調的工業(yè)“新”城必將建成。