“代建制”是對我國政府投資的公益性建設項目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措�！按�建制”含有“代建”和“制度”兩重含義：“代建”是指投資人將建設項目委托給專(zhuān)業(yè)化工程項目管理公司代為建設直至交付使用（即建設項目總承包）：“制”是制度，規定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包，但我國的“代建制”中還包括了制度的內涵，是結合國情的一項政府管理創(chuàng )新。

　　從法律環(huán)境上看，我國的合同法、招投標法等已為實(shí)施代建制提供了法律依據。金融體制的改革對政府投資項目實(shí)施代建制影響很小。政府的投資領(lǐng)域已界定清晰。近年來(lái)國內代建制項目試點(diǎn)已取得了成功經(jīng)驗。因此，在政府投資的建設項目中實(shí)行代建制的體制和時(shí)機已經(jīng)成熟，2004年將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展階段。

　　一、國內推行“代建制”的重要意義

　　如何保證實(shí)現國家建設項目的投資目標？如何遵循市場(chǎng)規律？如何提供市場(chǎng)配置規律？如何改革政府管理投資項目的職能？如何落實(shí)對政府投資項目的監管？這些都是我國投資體制改革長(cháng)期以來(lái)不斷探索的主題。多年來(lái)國家實(shí)施了多項改革措施，如：撥改貸、項目審計、后評價(jià)、項目法人責任制、施工監理、稽查制度等，但這些多屬于行政性措施。然而，即將全面推行的代建制將真正形成依靠市場(chǎng)配置資源、遵循市場(chǎng)規則、輔之行政手段的市場(chǎng)化政府建設項目的管理體系。

　　下面結合國內的試點(diǎn)經(jīng)驗，論述代建制對政府投資項目管理的現實(shí)意義及其強大的市場(chǎng)生命力。

　　1、外購服務(wù)，使政府的項目管理向市場(chǎng)化轉變

　　多年來(lái)，在我國政府投資的公益性建設項目中，一直采用的是在投資方、使用方和審計建造商之間，由使用單位設立一個(gè)臨時(shí)機構（籌建處、項目建設指揮部等）來(lái)管理建設項目。這種體制的最大缺點(diǎn)是：隨著(zhù)項目通過(guò)各項審批后，設計和建造商就只對使用人負責了，政府投資人對項目實(shí)施過(guò)程的監管被明顯弱化，導致超標準、超規模、超預算、拖工期成為常見(jiàn)的現象。因為這“三超一拖”符合使用人的利益，也符合設計和建造人的利益，損害的卻是政府投資人的利益，浪費掉的是納稅人的錢(qián)。實(shí)施代建制通過(guò)市場(chǎng)招標選擇項目代建人，即：政府投資人從市場(chǎng)采購項目管理服務(wù)資源。由代建人在項目整個(gè)建設過(guò)程中提供專(zhuān)業(yè)化的項目管理服務(wù)，對投資人負責，承擔相應的法律責任、并獲得合理的經(jīng)濟收入（代建服務(wù)費）。這種體制既落實(shí)了政府投資人對項目監管的深度和力度，又使政府對建設項目的管理真正向市場(chǎng)化和目標化管理轉變。

　　例如，上海一個(gè)代建制試點(diǎn)項目的經(jīng)驗。項目名稱(chēng)：上海市公安局收教收治綜合基地建設項目

　　委托方（政府投資人）：上海市計委

　　受委托方（代建人）：上海投資咨詢(xún)公司

　　項目使用單位：上海市公安局

　　代建概況：上海投資咨詢(xún)公司與上海市公安局監管處共同組建了項目籌建處�；I建處主任為項目建設期法人代表，由咨詢(xún)公司派員擔任。使用單位派員擔任副主任。咨詢(xún)公司向籌建處派出了工程、建筑、設備、造價(jià)、基建和財務(wù)等10名高中級技術(shù)職稱(chēng)的管理人員。市公安局派出熟悉收容監管的干警參加籌建處工作�；I建處的主要責任是：

　　※籌建處與政府簽訂建設投資包干協(xié)議，不得擴大規模和提高建設標準。

　　※籌建處對使用單位負責，保證滿(mǎn)足使用單位的合理要求。

　　※遵守國家和地方政府的法規政策，按規定的建設程序進(jìn)行工程建設。負責招標發(fā)包和各類(lèi)合同的管理。建立完善的內部和對外信息管理系統。定期向政府部門(mén)報告工作，接受政府部門(mén)的監督。

　　※在籌建處建立了一套完整的辦公例會(huì )、統計報表、費用報銷(xiāo)、工程款撥付、財會(huì )、招標發(fā)包、合同管理、廉正規定等一系列制度，規范各方人員的職業(yè)行為�；I建處在指定的銀行設立專(zhuān)項基建帳戶(hù)，市財政局按概預算計劃將建設資金撥入指定帳戶(hù)。建設資金專(zhuān)款專(zhuān)用，接受市計委和市財政局的審查和監督。

　　上海投資咨詢(xún)公司總結的主要經(jīng)驗有：

　�。�1）根據委托代建合同的要求，籌建處自覺(jué)按照批準規模和標準進(jìn)行項目建設，嚴格控制建設成本。如果由建設單位自行控制投資，較難避免隨意改動(dòng)、提高建設標準，導致突破投資。其中關(guān)鍵是要理順利益機制。

　�。�2）咨詢(xún)公司必須主動(dòng)依靠和尊重使用單位的意見(jiàn)，虛心聽(tīng)取他們的合理要求，并在項目實(shí)施中給予實(shí)現。有了最終用戶(hù)在使用方面的專(zhuān)業(yè)指導和工作支持，才能保證項目建設成果滿(mǎn)足使用者的實(shí)際需要。

　�。�3）上海市計委充分發(fā)揮了咨詢(xún)公司專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和積累的工程經(jīng)驗，為業(yè)主把好技術(shù)關(guān)、造價(jià)關(guān)和各類(lèi)采購的質(zhì)量關(guān)。定期向上海市計委匯報項目進(jìn)展情況，使投資人對項目的監督真正落實(shí)到了項目建設過(guò)程之中。

　　2.依托代建服務(wù)，提高政府投資項目的管理水平

　　通過(guò)充分發(fā)揮代建企業(yè)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢和積累的工程經(jīng)驗，可切實(shí)保證對工程質(zhì)量、進(jìn)度和成本的有效控制。例如，代建企業(yè)可以通過(guò)優(yōu)化建設方案，控制建設成本；可以按照規范的招標程序，選擇優(yōu)秀的施工隊伍和技術(shù)設備供應商；可以準確核定工程量和工程進(jìn)度，避免高估冒領(lǐng)建設資金；可以有效地減少工程風(fēng)險所造成的各種損失。根據代建合同，代建企業(yè)有責任隨時(shí)向投資人報告項目的進(jìn)度、質(zhì)量和成本（TQC）的進(jìn)展情況，使政府投資人始終心中有數。對政府投資人來(lái)說(shuō)，委托代建是真正把政府投資人對項目的監控溶入建設工程中，同時(shí)政府又從具體的工程管理工作中解脫出來(lái)，把精力集中到目標性監控和規范市場(chǎng)規則的本職工作之中。例如，在北京回龍觀(guān)醫院擴建項目的代建制試點(diǎn)中，北京高效房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司（代建企業(yè)）總結了很好的經(jīng)驗，簡(jiǎn)單介紹如下：

　　代建制試點(diǎn)項目：北京回龍觀(guān)醫院病房樓

　　委托方（政府投資人）：北京市發(fā)展改革委員會(huì )

　　受委托方（代建人）：北京高校房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司

　　項目的使用單位：北京市回龍觀(guān)醫院

　　北京高校房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司總結的試點(diǎn)經(jīng)驗是：作為委托代建合同中的乙方，是要承擔法律責任的。乙方必須按照委托合同要求，嚴格控制項目的建設成本、質(zhì)量和工期，保證建設資金專(zhuān)款專(zhuān)用，并接受有關(guān)部門(mén)的監督審查。這就使整個(gè)工程的建設資金、工期進(jìn)度、工程質(zhì)量都處于可控狀態(tài)。例如：為使回龍觀(guān)醫院擴建項目的投資始終控制在預算范圍內，北京高校房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司合理調整了設計和施工方案，消化了漲出的400萬(wàn)元工程建筑費，得到了北京市發(fā)展改革委員會(huì )、衛生局和回龍觀(guān)醫院的充分肯定。

　　3、遵循市場(chǎng)規則，規范政府的投資行為

　　招標、合同都是市場(chǎng)規則，受法律保護，約束合同雙方。在市場(chǎng)體系中，政府投資人也要根據委托合同來(lái)履行自己的職責，規范政府自身投資行為，遵循市場(chǎng)規則，接受市場(chǎng)監督。代建制可有效地防御建設項目中的暗箱操作和腐敗交易。

　　例如：廈門(mén)市從1993年開(kāi)始，針對市財政性投資建設項目管理中“建設、監管、使用”混為一體的弊端，導致項目難以依法建設，建設管理水平低下和貪污腐敗等問(wèn)題，將一些基礎設施和公益性的政府投資項目委托給一些有實(shí)力的專(zhuān)業(yè)公司實(shí)施項目建設，對政府投資人負責，取得了良好成效。湖南、貴州、福建等地在代建制改革方案中，都認為代建制可抑制建設項目中的腐敗行為。

　　4、積累項目管理經(jīng)驗，提高建設項目的管理水平

　　專(zhuān)業(yè)化的工程項目管理企業(yè)能夠主動(dòng)積累工程經(jīng)驗和教訓，并使繼后的其他項目受益。而臨時(shí)籌建機構很難做到。代建企業(yè)積累的知識、技能、經(jīng)驗和教訓對投資人來(lái)說(shuō)十分寶貴，使業(yè)主既可以獲得專(zhuān)業(yè)化的項目管理能力，又可規避很多常見(jiàn)的風(fēng)險損失。

　　5、加速我國工程項目管理與國際接軌

　　為滿(mǎn)足業(yè)主對項目代建服務(wù)的客觀(guān)需求，項目代建服務(wù)必須對實(shí)現項目建設的整體目標負責，必須貫穿于項目建設的全過(guò)程，而不是只承擔其中一部分或某個(gè)階段的管理。因此，項目代建服務(wù)必然要涵蓋美國PMI對項目管理所確定的九類(lèi)知識領(lǐng)域和五個(gè)聯(lián)動(dòng)工程過(guò)程。這將從根本上推動(dòng)我國工程建設項目的管理從分段交接、總責模糊、管理水平低下的現狀向全過(guò)程建設項目管理轉變，加速與國際水平接軌。

　　二、新興的市場(chǎng)，巨大的商機

　　政府投資人通過(guò)市場(chǎng)招標、采購專(zhuān)業(yè)化的項目管理服務(wù)，與其他社會(huì )投資人采購管理服務(wù)的市場(chǎng)行為一樣。推行代建制將在我國投資市場(chǎng)形成相當規模的項目委托需求，專(zhuān)業(yè)化的項目管理服務(wù)企業(yè)亦會(huì )應運而生，形成一個(gè)新興的供需市場(chǎng)，蘊含著(zhù)巨大商機和發(fā)展潛力。

　　1、2004年國內代建制的發(fā)展趨勢

　　近些年來(lái)，國內代建制試點(diǎn)經(jīng)驗已日趨成熟。表1（略）集中了9項標志性信息，預示著(zhù)2004年國內代建制的發(fā)展趨勢。

　　2、代建市場(chǎng)的容量及其擴張趨勢

　　在全國推廣代建制的初期，政府委托代建的項目大多數會(huì )集中在社會(huì )公益性建設項目。市場(chǎng)需求主要來(lái)源于政府投資人或以政府投資人為主的投資合伙人。由于國家把委托代建作為一項制度性改革措施，所以市場(chǎng)需求的上升速度會(huì )很快，在近兩三年內會(huì )形成相當大的市場(chǎng)容量。粗略估算如下：

　　1999~2002年，國家對社會(huì )公益性建設項目投資逐年大幅度增加，見(jiàn)表2（略）。參考建設部對廈門(mén)市代建制試點(diǎn)項目代建費占項目總投資的平均比例，以及2002年國家對公益事業(yè)的基本建設投資總額，可以粗略估算出2004年全國公益性建設項目的代建市場(chǎng)容量約為140億元。

　　隨著(zhù)我國投資主體多元化的發(fā)展，委托代建的市場(chǎng)范圍還會(huì )逐步擴大到基礎設施建設領(lǐng)域，以及社會(huì )投資合伙人的工程建設項目之中。例如：上海已在“十五”期間利用國內各種資金，形成多元化投資主體，建設上海周邊的高速公路，已經(jīng)將代建制試點(diǎn)拓展到了基礎設施建設領(lǐng)域，標志著(zhù)重要的擴張趨勢。簡(jiǎn)要介紹如下：

　　上�！笆�五”期間預計建成650公里高速公路網(wǎng)。自2000年上海正式向境外投資人開(kāi)放高速公路投資領(lǐng)域以來(lái)，已完成了11個(gè)項目的招商，涉及總投資268億元，協(xié)議引進(jìn)社會(huì )資金約210億元，其中民營(yíng)企業(yè)與國有企業(yè)的投入資金各占一半，形成了多元化的投資主體。雖然這些投資人熟悉融資和投資管理，但普遍對管理工程建設項目心中無(wú)底，因此委托上海市政工程建設發(fā)展有限公司承擔全過(guò)程項目代建。該公司為社會(huì )各方投資人提供了項目決策；在項目實(shí)施階段，又根據業(yè)主的委托對項目進(jìn)行建設管理。目前，上海所有采用社會(huì )化招商的高速公路項目都實(shí)行了代建制，大大提高了高速公路項目的建設管理水平和投資效益。上海的發(fā)展表明：多元化投資主體也有項目委托代建的實(shí)際需要。

　　3、抓住商機才能進(jìn)入市場(chǎng)

　　政府投資項目的委托代建是一個(gè)潛力巨大、趨于規范、可持續發(fā)展的項目管理服務(wù)市場(chǎng)，并可帶動(dòng)社會(huì )多元化投資主體對委托代建的需求。這些需求為項目管理咨詢(xún)企業(yè)提供了難得的商機和發(fā)展空間。商機也是挑戰，因為政府投資人（業(yè)主）需要代建企業(yè)提供全過(guò)程項目管理服務(wù)，但目前我國具備這種服務(wù)能力的項目管理企業(yè)很少，可以說(shuō)是鳳毛麟角。但是，企業(yè)可以通過(guò)優(yōu)勢互補、緊密合作、聯(lián)合投標為業(yè)主提供全過(guò)程管理服務(wù)。采用聯(lián)合互補形成的代建人可以滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，又有利企業(yè)向全過(guò)程項目管理服務(wù)拓展能力。對國內大型工程咨詢(xún)企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要盡快具備全過(guò)程項目管理服務(wù)的能力，而不是單純提供項目前期階段的咨詢(xún)服務(wù)，或單純提供施工階段的工程監理�？傊�，面對委托代建的市場(chǎng)需求，工程項目咨詢(xún)服務(wù)企業(yè)各有自身的長(cháng)處和短處，只有抓住商機的開(kāi)拓者才能在市場(chǎng)競爭中獲得持續發(fā)展的競爭力。

　　三、打造具有競爭力的工程項目代建企業(yè)

　　承擔代建項目的企業(yè)需要提供全過(guò)程項目管理服務(wù)，這是業(yè)主的需求。國外的項目管理咨詢(xún)企業(yè)通常在某些產(chǎn)業(yè)具備這樣的能力。我們先瀏覽一家美國項目管理顧問(wèn)公司－美國波肯國際顧問(wèn)公司（Boyken International USA）的縮影：Boyken是一個(gè)國際化的工程顧問(wèn)公司，在交通運輸、文教設施、政府設施、醫療衛生設施等項目領(lǐng)域為業(yè)主提供全過(guò)程項目管理服務(wù)，其中包括戰略策劃、可行性研究、估算預算、施工管理和竣工驗收。該公司近期完成的和正在進(jìn)行的典型項目有：

　　英國倫敦希思羅國際機場(chǎng)擴建工程（投資規模33億美元）。Boyken是項目建造總負責方（the role of Ex-ecutive Constructor），具體負責項目控制規則，目前該項目處于計劃和初步設計階段。

　　美國佐治亞理工學(xué)院環(huán)境科學(xué)技術(shù)中心（投資規模4500美元）。Boyken負責項目計劃、預算審查和項目管理工作（項目總承包）。該項目在2002年7月完工。

　　美國Douglasville的會(huì )議+飯店中心（投資規模3210萬(wàn)美元）。其中會(huì )議中心屬政府所有，飯店屬開(kāi)發(fā)商所有。Boyken作為業(yè)主委托的項目代理人（owner‘s representative），為業(yè)主提供全程項目管理服務(wù)。該項目設計已完成，目前尚未開(kāi)工。

　　1.國內項目管理咨詢(xún)企業(yè)缺乏哪些能力

　　國內企業(yè)具有某些階段的項目管理能力，但沒(méi)有構成項目全過(guò)程管理所需的服務(wù)能力，在項目融資和工程保險方面基本上是我國的金融體制改革尚處于初期發(fā)展階段。但是，隨著(zhù)國際金融體制改革的不斷深化，向WTO承諾開(kāi)放服務(wù)貿易市場(chǎng)的時(shí)間表以及業(yè)主對多元融資的實(shí)際需求，項目融資和工程保險方面的咨詢(xún)服務(wù)將很快成為業(yè)主的基本需求。例如：2003年10月，北京市已對投標奧運場(chǎng)館建設的項目法人明確提出了融資的要求：要求中標的項目法人負責項目的融資、設計、建設和運營(yíng)。因此，國內項目管理咨詢(xún)企業(yè)應早做準備。

　　2.根據市場(chǎng)目標配置資源，調整組織結構

　　委托代建應當是項目管理咨詢(xún)企業(yè)的一個(gè)重要市場(chǎng)目標。主要原因是：

　�。�1）政府委托代建的市場(chǎng)容量很大，穩定性和規范性程度高。

　�。�2）具備全過(guò)程項目管理咨詢(xún)服務(wù)能力的企業(yè)才是建設項目管理咨詢(xún)市場(chǎng)中的主力軍。

　　企業(yè)資源應當根據市場(chǎng)目標進(jìn)行配置。企業(yè)組織結構應當為所配置資源向確定目標高效轉化而服務(wù)。中小型工程咨詢(xún)企業(yè)可采用優(yōu)勢互補、聯(lián)合投標的方式進(jìn)入委托代建市場(chǎng)。這些企業(yè)一般是特長(cháng)突出、組織靈活，但資源十分有限。它們把自身的特長(cháng)打造精良，通過(guò)聯(lián)合體中的相互依賴(lài)和密切協(xié)作，形成整體競爭能力。其中，能力配套、項目管理服務(wù)的質(zhì)量和協(xié)作效率應當是聯(lián)合體中資源配置和組織結構中考慮的三項首要問(wèn)題。

　　大型工程咨詢(xún)企業(yè)則應注重能力的拓展，形成全過(guò)程項目管理服務(wù)的競爭能力�？煽紤]的資源配置方式有：企業(yè)資源重組、外聘專(zhuān)家組成團隊、企業(yè)并購、構成戰略聯(lián)盟、中外合資或合作等。在組織方式上應注重綜合激勵和柔性應變。

　　3.人才團隊是企業(yè)競爭力的核心

　　雖然其他資源也是不可缺少的，但人才團隊是項目管理咨詢(xún)企業(yè)頭等重要的資源，是企業(yè)資源配置的中心任務(wù)，也是人力資源部門(mén)服務(wù)的主要對象。因為項目代建服務(wù)是綜合知識運用加經(jīng)驗積累的智力勞動(dòng)，是一個(gè)人才協(xié)作團隊的合成能力。雖然我國目前達到國際公認標準的項目管理人才（例如PMP）十分短缺，但具有某類(lèi)知識和經(jīng)驗的人才很多。所以，只要真正實(shí)行以人為本、用人之長(cháng)、報酬合理、知識產(chǎn)權清晰的企業(yè)用人制度，就可以聚集企業(yè)所需的各類(lèi)人才，打造實(shí)現企業(yè)市場(chǎng)目標的人才團隊。