文摘：本文從東平湖水資源及其開(kāi)發(fā)利用現狀入手，分析了水資源權屬管理現狀，針對水資源管理方面存在的突出問(wèn)題，提出了東平湖水資源隸屬黃河部門(mén)管理的主要法律依據和南水北調東線(xiàn)經(jīng)過(guò)東平湖調蓄必須由黃河部門(mén)管理的理由，進(jìn)而提出了對策措施。

　　關(guān)鍵詞：水資源 水權 東平湖 管理

　　東平湖水庫是黃河下游使用機率最大的分滯洪區，也是黃河下游最大的支流——大汶河的自然滯洪區，同時(shí)又是國家南水北調東線(xiàn)過(guò)黃河的調蓄水庫和山東省西水東調工程的水源地，正向李國英主任所講的東平湖是黃河下游防洪和水資源利用戰略布局中最重要的棋子，是黃河下游防洪和水資源利用的一項戰略工程。在南水北調東線(xiàn)工程即將開(kāi)工建設之際，認真分析研究東平湖水資源的管理問(wèn)題，對確保黃河長(cháng)治久安和充分發(fā)揮水資源效益意義重大。

　　1、東平湖水資源及其開(kāi)發(fā)利用現狀

　　1.1東平湖水資源概況。東平湖位于黃河右岸由寬變窄的過(guò)渡段上，大汶河匯流入黃處。庫區總面積627km²，其中老湖區209km²，設計蓄洪水位46m，近期蓄洪水位保證44m爭取44.5m，老湖常年積水面積124km²，蓄量約1.65億m³，多年平均水位40.25m，水面面積近20萬(wàn)畝。本地區水資源主要包括大汶河來(lái)水、可引用的黃河水、南水北調調來(lái)的長(cháng)江水等。

　　1.1.1大汶河水資源。大汶河是山東黃河最大的支流，也是東平湖的主要補給水源，根據水文資料統計，大汶河水資源具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）來(lái)水量年際和年內豐枯變化大。入湖水量多年（1952～1999）平均為10.77億m³，最大為1964年的60.73億m³，最小為1989年的0.其中7～10月份平均為6.10億m³，其它月份為1.66億m³.（2）來(lái)水量呈現遞減趨勢。近年來(lái)，汶河上游加快了整治步伐，加大了地表徑流攔蓄措施，擴大了水資源的開(kāi)發(fā)利用，使來(lái)水明顯減少，春季減少尤甚。據統計，1952～1960年平均來(lái)水量為14.70億m³，1961～1970年平均來(lái)水量為17.49億m³，1971～1980年平均來(lái)水量為9.30億m³，1981～1989年平均來(lái)水量為3.31億m³，1990～1999年平均來(lái)水量為8.70億m³.進(jìn)入80年代枯水期，汶河春季不斷出現長(cháng)期干河斷流的現象，尤其是從1988年10月至1990年5月，創(chuàng )連續20個(gè)月未發(fā)生徑流的記錄。

　　1.1.2黃河水資源存在斷流與棄水并存的現象。據水文資料統計，1950～1999年黃河平均每年入海水量344億m³，其中非汛期入海水量為133億m³.其中：1950～1959年平均每年入海水量480億m³，非汛期入海水量181億m³；1960～1969年平均每年入海水量501億m³，非汛期入海水量210億m³；1970～1979年平均每年入水量311億m³，非汛期入海水量124億m³；1980～1989年平均每年入海水量286億m³，非汛期入海水量96億m³；1990～1999年平均每年入海水量142億m³，非汛期入海水量54億m³.因此，利用東平湖水庫可供調蓄的黃河水量是有保證的。

　　1.1.3南水北調水量。根據1993年9月水利部會(huì )同有關(guān)省市共同審查通過(guò)的《南水北調東線(xiàn)工程修訂規劃報告》和《南水北調東線(xiàn)第一期工程可行性研究修訂報告》，第一期工程過(guò)黃河規劃規模為200m³／s，31.1億m³／年；2020年水平過(guò)黃河規劃規模為400m³／s，80.1億m³/年；過(guò)黃河最終規劃規模為700m³／s，130億m³／年。根據調整后的《南水北調東線(xiàn)一期工程山東供水區規劃報告》，2010年山東需調引江水30億m³，通過(guò)東平湖調節由西水東調工程向膠東送水10～12億m³，2010年后黃河以北的聊城、德州兩市可利用江水5億m³.

　　1.2東平湖水資源開(kāi)發(fā)利用現狀。從整體上看東平湖地區屬于水資源比較豐富的地區，但由于種種原因東平湖目前仍沒(méi)有擺脫只考慮防洪而不能適當調蓄的單一運用方式，再加上來(lái)水量時(shí)間上分布不均、引湖開(kāi)發(fā)利用設施配套差、湖水水質(zhì)較差等因素，東平湖地表水資源開(kāi)發(fā)利用率仍較低，多年平均引湖水量只有0.66億m3左右。

　　2、黃河主管部門(mén)對東平湖水資源管理現狀及主要依據

　　2.1黃河主管部門(mén)管理現狀。國務(wù)院《取水許可制度實(shí)施辦法》、水利部《關(guān)于授予黃河水利委員會(huì )取水許可管理權限的通知》等下發(fā)后，根據統一部署，東平湖管理局自1994年下半年起組織開(kāi)展了東平湖（含大清河戴村壩以下）水資源開(kāi)發(fā)利用情況普查及取水許可登記工作，1995年7月對其4個(gè)地表取水口和360個(gè)地下取水口發(fā)放了取水許可證；并于2000年6月份由黃委對地表水和生活、工業(yè)用地下水取水口換發(fā)了取水許可證。根據水利部《取水許可監督管理辦法》的規定，取水許可監督管理機關(guān)每年都認真組織開(kāi)展了取水許可證年度審驗和取用水統計工作，定期不定期地對取水人的取水情況進(jìn)行現場(chǎng)監督檢查。

　　2.2黃河主管部門(mén)管理的主要依據。

　�。�1）東平湖滯洪區包括新湖區和老湖區兩部分，是分滯黃河洪水、接納汶河洪水，控制艾山下泄流量不超過(guò)10000M3/S，確保山東黃河防洪安全的關(guān)鍵工程。老湖區不僅分滯黃河洪水，而且接納汶河洪水，調蓄南水北調水量，運用機遇高，防汛任務(wù)重。因此，確保分滯黃河洪水和蓄滯汶河洪水安全是東平湖老湖的首要任務(wù)，在此前提下，才能進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)、蓄水興利，發(fā)揮工程最大效益。東平湖水庫和水資源只有由黃河部門(mén)實(shí)施統一管理，南水北調東線(xiàn)經(jīng)過(guò)東平湖調蓄由黃河部門(mén)牽頭管理才能在確保黃河和汶河防洪安全的前提下，把防汛和利用水庫調蓄興利有機結合起來(lái)。充分利用東平湖，適時(shí)增蓄汶河來(lái)水和調蓄黃河豐水，以減少高成本的南水北調水量，節約資金，對確保黃河長(cháng)治久安、國家南水北調、山東西水東調和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，意義重大。

　�。�2）水利部《關(guān)于授予黃河水利委員會(huì )取水許可管理權限的通知》明確規定：黃河水利委員會(huì )對黃河干流及其重要跨省區支流的取水許可實(shí)行全額管理或限額管理，并按照國務(wù)院批準的黃河可供水量分配方案對沿黃各省區的黃河取水實(shí)行總量控制；在黃河干流托克托（頭道拐水文站基本斷面）以下（含河口區）……東平湖滯洪區（含大清河）范圍內的取水，應到黃河水利委員會(huì )進(jìn)行取水登記，領(lǐng)取取水許可證，其中已由當地水行政主管部門(mén)登記過(guò)的，應到黃河水利委員會(huì )換領(lǐng)取水許可證。

　�。�3）水利部《取水許可監督管理辦法》明確規定：流域機構是實(shí)施本辦法的取水許可監督管理機關(guān)，按取水許可分級審批權限，負責對管理范圍內的取水實(shí)施監督管理。

　�。�4）《山東省黃河河道管理條例》第25條明確規定：在黃河河道管理范圍內設置或擴大排污口，應當征得黃河河道主管機關(guān)同意等。

　　3、東平湖水資源管理方面存在的主要問(wèn)題

　　3.1管理權交叉，給水資源統一管理設置了障礙。水利部（1994）197號《關(guān)于授予黃河水利委員會(huì )取水許可管理權限的通知》中明確規定，東平湖滯洪區（含大清河）內的取水由黃河水利委員會(huì )實(shí)行全額管理，受理、審核取水許可（預）申請，發(fā)放取水許可證。因此，黃河水利委員會(huì )東平湖管理局是東平湖水資源的主管機關(guān)，代表國家行使水行政主管職能。1995、2000年由黃委會(huì )審批發(fā)放了取水許可證，初步實(shí)現了對東平湖水資源的權屬管理。

　　東平湖滯洪區的行政管理權分屬于東平、梁山、汶上三縣，其中老湖區隸屬于東平縣，東平縣設有東平湖管理委員會(huì )，主要職責是開(kāi)發(fā)東平湖水產(chǎn)資源、旅游資源，實(shí)施東平湖綜合開(kāi)發(fā)戰略。地方政府雖然不管護水工程，但為了地方利益卻一直在大力無(wú)償開(kāi)發(fā)水資源功能，產(chǎn)生了諸多矛盾。如2001年8月份，當東平湖水位回落到43M高程之時(shí)，黃委會(huì )根據全河水資源管理的實(shí)際，要求關(guān)閘蓄水，保留5.4億M3的儲量，以備黃河水量不足之用，但當地政府卻堅持盡快退水還田，當地群眾也聚眾阻攔，至使黃委指令難以實(shí)施，使有限的水資源白白流失。

　　3.2現有水法關(guān)于水資源的流域所有權和使用權規定不明確，影響了流域水資源統一管理效能。黃河水利委員會(huì )是水利部的派出機構，國家僅在水利部三定方案中，授權其在黃河流域內及其他相關(guān)地區行使水行政主管部門(mén)的職責，而缺乏最具權威的《水法》授權，法律主體地位不夠明確�！端�法》第三十四條第二款規定，直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費，而《水法》實(shí)施13年后的今天，流域機構還沒(méi)有征收水資源費的法律依據和標準，尚未開(kāi)征黃河水資源費，水資源的國家所有權沒(méi)有得到應有的補償和體現。

　　3.3東平湖水污染嚴重。據不完全統計，排入東平湖的工業(yè)和生活污水量多年平均達1億多立方米，大部分未經(jīng)處理直接排入河道流入東平湖，使東平湖水質(zhì)日趨惡化。東平湖水多數流入黃河或被當地群眾取用，加劇了黃河污染，危及庫區及沿湖群眾的身體健康，影響水產(chǎn)養殖。近幾年，黃河部門(mén)加大了水質(zhì)監測力度和監督管理力度，配合地方政府和環(huán)保部門(mén)關(guān)停了部分排污嚴重的企業(yè)，但東平湖水污染仍十分嚴重，水質(zhì)一般位于Ⅲ～Ⅳ類(lèi)之間。東平湖管理局作為東平湖水庫和水資源的主管機關(guān)，上級僅僅賦予了其對水質(zhì)的監督權，對向東平湖排污的單位和個(gè)人無(wú)權直接采取強制措施，加之戴村壩以上的大汶河隸屬于沿河的縣、市、區管理，給大汶河、大清河和東平湖的防污、治污增加了難度。

　　3.4東平湖水庫調蓄能力不足，影響了其調蓄水資源效能的充分發(fā)揮。東平湖是確保山東黃河防洪安全的一張王牌，是黃河下游防洪、水資源利用戰略布局中最重要的一個(gè)棋子，同時(shí)作為南水北調東線(xiàn)工程向膠東、天津、北京等地送水的調水平臺，對東平湖蓄水能力提出了更高要求。當前老湖常積水面積一般保持在20萬(wàn)畝左右，相應蓄水量只有1.65億M3左右，愈來(lái)愈滿(mǎn)足不了形勢發(fā)展的需要。

　　3.5水資源管理方式落后，監督管理不及時(shí)，影響了水資源管理效能的發(fā)揮。多年來(lái)，由于黃河主管部門(mén)對水的資源管理認識不到位，重建輕管思想嚴重，對水的資源管理和湖產(chǎn)品、旅游資源開(kāi)發(fā)管理力度小，東平湖水資源統一管理尚末真正落到實(shí)處。目前尚處在探索階段，管理方式僅維持在粗放管理層面上，缺乏生機和創(chuàng )新，管理效益非常差。

　　4、東平湖水資源管理初步設想

　　隨著(zhù)水權水市場(chǎng)的建立，要以水權理論為指導，研究解決東平湖資源管理中的問(wèn)題，讓東平湖有限的水資源發(fā)揮更大的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益。

　　4.1由水利部出臺專(zhuān)門(mén)《東平湖水資源管理辦法》，依法規范東平湖水資源的資源管理和開(kāi)發(fā)使用管理行為。

　　4.2認真執行取水許可制度實(shí)施辦法，嚴格取水許可證的發(fā)放、審核，建立取用水管理工作體系，完善取水許可制度。

　　4.3建立東平湖水務(wù)一體化管理機制，建立健全水資源管理專(zhuān)職執法隊伍，對東平湖水資源實(shí)行統一規劃，統一調配，統一監督管理，統一發(fā)放取水許可證，統一征收水資源費，統一管理水量水質(zhì)，制定完善水資源配置、節約和保護制度，實(shí)行水資源有償使用制度。充分發(fā)揮東平湖水資源、湖產(chǎn)資源、旅游資源的綜合效益。

　　4.4采取有效措施，增大水儲備能力，發(fā)揮東平湖多種功能。東平湖水庫防洪功能是第一位的，但防洪運有一定的時(shí)限性和機遇性，在較長(cháng)時(shí)期內是以蓄水為主。要充分發(fā)揮東平湖的蓄水功能，解決好湖區群眾的生產(chǎn)、生活問(wèn)題。

　　4.5利用“四五”普法的有利時(shí)機，大力開(kāi)展水法規宣傳，加大計劃用水節約用水的宣傳，讓廣大人民群眾了解水資源短缺現狀，樹(shù)立節水意識和憂(yōu)患意識，樹(shù)立水法制意識，營(yíng)造節水型社會(huì )大環(huán)境。

　　4.6為適應市水北調對水質(zhì)的要求（Ⅲ類(lèi)以上標準），要認真執行水污染防治法和河道管理條例，加大對入湖（河）排污口的建前審查和日常監督、排污達標控制和總量控制管理。

　　4.7要增加治水管水的科技含量，著(zhù)力開(kāi)發(fā)水資源節約保護的新技術(shù)，用現代化的管理手段管理東平湖水資源。

　　4.8充分利用東平湖水資源優(yōu)勢，開(kāi)發(fā)旅游資源，營(yíng)造人文景觀(guān)，開(kāi)辟旅游熱線(xiàn)。利用東平湖浩大的水面進(jìn)行開(kāi)發(fā)養殖，把東平湖盛產(chǎn)的菱、芡、魚(yú)、貝、藕的養殖、深加工進(jìn)行統一規劃，統一管理，把東平湖建成經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區。