摘要：擬建中的南水北調中線(xiàn)工程涉及丹江口水庫移民20多萬(wàn)人，其中渠首淅川縣移民14.3萬(wàn)人。本文結合庫區實(shí)際和淅川縣移民的特殊性，借鑒三峽、小浪底水庫移民的經(jīng)驗，分析探討了南水北調中線(xiàn)工程移民問(wèn)題，提出做好移民安置工作的對策與措施。

　　關(guān)鍵詞：南水北調 南陽(yáng) 移民 探討

　　1、前言

　　南水北調中線(xiàn)工程是我國“十五”計劃將要建設的一項重要的戰略性基礎設施，是僅次于三峽的特大型項目。工程建成后，可有效緩解京、津和華北地區的嚴重缺水狀況，優(yōu)化資源配置，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)力的合理布局和產(chǎn)業(yè)結構的戰略性調整，對我國國民經(jīng)濟和社會(huì )的快速健康發(fā)展具有特別重要的意義。水庫移民是決定水利水電工程順利建設及高效運行的關(guān)鍵，涉及政治、經(jīng)濟、社會(huì )、人口、資源、環(huán)境、工程技術(shù)等多項領(lǐng)域，是一項跨領(lǐng)域、多學(xué)科的龐大系統工程。移民問(wèn)題解決的好壞，不僅直接關(guān)系到水利水電工程的順利建設，更重要的是關(guān)系到廣大移民群眾的切身利益，關(guān)系到社會(huì )秩序穩定。為了更好地解決南陽(yáng)的移民問(wèn)題，最大限度地發(fā)揮工程建設對南陽(yáng)市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的促進(jìn)作用，本文通過(guò)對丹江口庫區和擬定安置區進(jìn)行調查研究，在借鑒三峽、小浪底移民安置經(jīng)驗基礎上，提出南水北調中線(xiàn)工程南陽(yáng)移民安置的意見(jiàn)。

　　2、淅川縣丹江口庫區淹沒(méi)及移民概況

　　2.1 初期工程移民情況 丹江口水庫初期工程淹沒(méi)南陽(yáng)市淅川縣土地面積362 k㎡其中耕地1.9萬(wàn)hm²，動(dòng)遷移民20.2萬(wàn)人，搬遷縣城一座，集鎮16個(gè)，各項淹沒(méi)實(shí)物指標累計損失7.4億元（當時(shí)價(jià)）。移民遷移安置工作自1959年開(kāi)始，到1978年基本結束，歷時(shí)20年，先后分六批安置。其中，遷青海2.2萬(wàn)人，湖北6.9萬(wàn)人，鄧州市1.5萬(wàn)人，淅川縣后靠安置9.6萬(wàn)人，人均遷安經(jīng)費325元。由于人口增長(cháng)和返遷回流等原因，到2001年底，南陽(yáng)市丹江口水庫移民達到20.6萬(wàn)人，其中：淅川縣18.8萬(wàn)人，鄧州市1.8萬(wàn)人。當時(shí)由于受極“左”思潮的影響，整個(gè)移民遷安工作，缺乏科學(xué)的論證和長(cháng)遠的規劃，基本靠行政干預手段，形成水逼人遷、先遷后安、盲目后靠的嚴重局面。加上國家投資少、安置標準低、水電路校等生產(chǎn)生活設施不能滿(mǎn)足基本需要，造成大量移民遺留問(wèn)題，使本來(lái)比較富庶的淅川縣成了國家級貧困縣。

　　南陽(yáng)市丹江口水庫移民遺留問(wèn)題，雖經(jīng)十多年的扶持，取得了很大的成績(jì)，但由于過(guò)去移民遺留問(wèn)題太多，國家投資又十分有限，加上長(cháng)期受中線(xiàn)工程上馬的影響，當前仍然存在不少突出的問(wèn)題。一是生產(chǎn)條件差。據統計，丹江口水庫移民人均水澆地僅0.013hm²，遠低于全市人均0.04hm²的水平，有7.8萬(wàn)人、6.4萬(wàn)頭大牲畜吃水困難，5萬(wàn)多人用電難，4萬(wàn)多人行路難，3萬(wàn)多名兒童上學(xué)難。移民人均耕地0.057hm²，有1.2萬(wàn)移民人均耕地不到0.033hm².二是生存環(huán)境差。由于庫區人多地少，毀林毀草開(kāi)荒嚴重，水土流失加劇，生態(tài)環(huán)境逆向發(fā)展，形成越窮越墾，越墾越窮的惡性循環(huán)。三是住房質(zhì)量差。據調查，庫區移民人均住房面積普遍較小，房屋質(zhì)量差。當前，仍有30％左右移民居住大搬遷時(shí)建造的土墻瓦頂房屋，30年來(lái)未建新房，還有一些移民四代同居，人畜混居。四是文化素質(zhì)低。在長(cháng)期遷移安置過(guò)程中，當時(shí)很多適齡兒童失去上學(xué)機會(huì )，加上長(cháng)期以來(lái)移民地區經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢，造成庫區移民文化素質(zhì)普遍較低。據統計，在現有移民勞動(dòng)力中，文盲、半文盲和小學(xué)文化程度占勞動(dòng)力總數的45％，科學(xué)技術(shù)很難在移民區得到推廣和普及。

　　五是經(jīng)濟收人低。據統計，2000年移民人均純收入696元，人均口糧150kg，相當于南陽(yáng)市平均水平的1／3，并且呈現差距逐年拉大的趨勢。

　　2.2 南水北調工程涉及南陽(yáng)的移民問(wèn)題 南水北調中線(xiàn)工程的水源工程——丹江口水庫的后期完建，水庫蓄水位由初期的157m增加到170m，淹沒(méi)涉及河南、湖北、陜西三省六縣（市），遷移線(xiàn)以下人口22.44萬(wàn)，其中淅川縣庫區涉及11個(gè)鄉鎮，177個(gè)村，動(dòng)遷人口11.92萬(wàn)，占庫區遷移人口總數的53.1％。新增淹沒(méi)面積153.1km²，淹沒(méi)耕地、園地8700hm²，經(jīng)濟損失達11.9億元。南水北調中線(xiàn)移民與其他水庫移民相比，有著(zhù)更加突出的特點(diǎn)：一是淹沒(méi)區域集中，淹沒(méi)損失大。丹江口水庫一、二期工程，共淹沒(méi)淅川耕地2.77萬(wàn)hm²，占全縣總耕地的一半以上，占豫、鄂、秦三省六縣總淹沒(méi)面積的62％，動(dòng)遷人口達到14.3萬(wàn)（不含影響人口），占全庫區的一半以上；二是人均淹沒(méi)實(shí)物指標占有少，移民特別貧困。由于丹江口移民問(wèn)題仍沒(méi)得到有效解決，有近一半移民仍生活在溫飽線(xiàn)以下，而后期工程移民大多數是初期工程的移民。

　　根據市移民辦對浙川縣老城鎮岵山鋪村的調查，就人均住房面積而言，新老居民差別較大：沒(méi)有動(dòng)遷的老居民人均住房面積21.36m²，動(dòng)遷一次的人均18.49m²，動(dòng)遷兩次的人均16.53m²，返遷移民的人均僅14.09m². 1992年，長(cháng)江委編制的丹江口水庫后期完建工程庫區淹沒(méi)處理及移民安置規劃，對浙川縣移民的安置意向是：縣內安置4萬(wàn)人，除鐘觀(guān)、下集、吳店、白亭4處防護區內1萬(wàn)人基本不外遷外，其余3萬(wàn)人大部分后靠安置在倉房、香花、九重三鎮；縣外安置8萬(wàn)人，涉及南陽(yáng)的鄧州、唐河、社旗3個(gè)縣（市）30個(gè)鄉鎮，其中，鄧州市3.3萬(wàn)人，唐河3萬(wàn)人，社旗1.7萬(wàn)人。

　　3、移民安置的初步打算

　　中線(xiàn)工程涉及南陽(yáng)市移民人數較多，南陽(yáng)市移民安置辦公室在長(cháng)江委可行性研究規劃方案的基礎上，依據移民條例精神，借鑒三峽、小浪底移民安置的經(jīng)驗和老庫區移民安 置的教訓，結合人口資源、環(huán)境容量、人們思想觀(guān)念的變化和市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展等因素，對庫區移民安置方案進(jìn)行了認真分析研究，初步確定丹江口庫區移民安置方案：

　　3.1 浙川縣安置1萬(wàn)人左右 該縣2000年總人口70.8萬(wàn)，其中農業(yè)人口64.51萬(wàn)，實(shí)有耕地面積4.6萬(wàn)hm²，農業(yè)人口人均耕地0.071hm²，人均糧食產(chǎn)量308.1kg，人均純收入1369元。在全省118個(gè)縣（市、區）人均純收入排序中倒數第三。另外，水土資源條件不足，而且為建立水源保護區，全縣還有5 070hm225.以上的坡耕地應該退耕還林，從自然條件和經(jīng)濟發(fā)展的角度看，淅川縣移民安置的空間非常有限，不具備大量安置移民的條件，但為避免移民搬遷安置新的社會(huì )問(wèn)題，借鑒小浪底移民的做法，擬對約占移民總數6％的干部職工家屬約1萬(wàn)人仍在縣內安置。

　　 3.2 鄧州、唐河、社旗三縣（市）安置6萬(wàn)人左右 經(jīng)過(guò)對可行性研究階段選定的移民安置區的調查，以水土資源為基礎，以糧食人口容量和水環(huán)境人口容量為主進(jìn)行分析研究，預選鄧州、唐河、社旗三縣（市）所屬的30個(gè)鄉鎮作為移民安置區，安置區涉及436個(gè)行政村，農業(yè)人口100.48萬(wàn)，總耕地面積13.85萬(wàn)hm²，人均耕地0.138hm²，人均糧食產(chǎn)量624kg，可以接收安置移民6萬(wàn)人左右。

　　3.3 省內受益區安置7萬(wàn)人左右 南水北調中線(xiàn)工程供水區縱貫全省南北，規劃近期供水區2.36萬(wàn)km²，包括南陽(yáng)、平頂山、漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉、濮陽(yáng)、安陽(yáng)等11座省轄市和30座縣城。這些地區生產(chǎn)生活條件一般較好，從小浪底外遷移民實(shí)施結果看，移民樂(lè )于遷入。

　　3.4 移民安置備選區域的選擇 為了更好地做好南陽(yáng)市移民安置前期工作，除擬建工程移民安置區外，還要在南陽(yáng)市中線(xiàn)工程供水受益區的鄉、鎮、農場(chǎng)以及市農業(yè)局、畜牧局、司法局直屬的愿意出讓土地的農場(chǎng)、林場(chǎng)、勞改場(chǎng)等進(jìn)行調查、分析、選擇，排除河道蓄滯洪區，中線(xiàn)干渠占壓及地方病和特殊病區涉及的有關(guān)鄉鎮，把水土條件較好、能滿(mǎn)足環(huán)保要求和可持續發(fā)展需要，基礎設施和經(jīng)濟比較發(fā)達，有發(fā)展經(jīng)濟的基礎和潛力的地方作為丹江口水庫移民安置的備選區域。

　　4、處理好有關(guān)移民問(wèn)題的對策與建議

　　4.1 移民安置的指導思想

　　丹江口水庫二期移民安置要在開(kāi)發(fā)性移民方針指導下，妥善安排好移民的生產(chǎn)和生活，使移民有合適的生活環(huán)境、生活設施，并能發(fā)揮社會(huì )作用，使移民安置后要逐步達到或超過(guò)原有生活水平，并且使安置區老居民的生活水平不降低。因此，移民安置規劃要在指導思想上貫徹一個(gè)方針、做到五個(gè)轉變。

　　一個(gè)方針是：認真貫徹開(kāi)發(fā)性移民方針，走可持續發(fā)展的道路。五個(gè)轉變：一是由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟的轉變；二是由不注重環(huán)境容量向可持續發(fā)展轉變；三是由依托土地向既依托土地又依托市場(chǎng)的雙重依托轉變；四是由偏僻處安置向繁榮處安置轉變；五是由人治管理向法制管理轉變。特別是2002年8月九屆人大通過(guò)的《中華人民共和國水法》第二十九條，為依法開(kāi)展移民規劃工作提供了法律依據。

　　4.2 制定移民搬遷安置補償政策應考慮其特殊性，實(shí)物補償與扶貧政策相結合丹江口庫區移民由于特殊的歷史原因，他們占有很少的生產(chǎn)資料和生活資料，丹江口庫區移民人均耕地只有0.057hm²，人均住房?jì)H18.2m²，遠遠低于小浪底庫區移民人均耕地0.13hm²和人均住房35.2m²的水平。因此，在制定丹江口移民安置補償政策時(shí)應考慮該庫移民的特殊性，建議移民實(shí)物補償標準采取“三原”規劃原則補償與政策扶貧相結合，確定合理的補償標準，使移民在搬遷安置過(guò)程中盡快脫貧，實(shí)現移民搬得出、穩得住、能致富的目標。

　　對于在執行國務(wù)院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和國土資發(fā)[2001]355號文件《關(guān)于水電工程建設用地有關(guān)問(wèn)題的通知》時(shí)，應該考慮到丹江口移民問(wèn)題的特殊性，這些移民既有二次搬遷和回流重復搬遷的老移民，也有受老移民安置影響的新移民，考慮他們的實(shí)物時(shí)，應注意即使沒(méi)有工程項目，人民的生活標準在工程期內也會(huì )發(fā)生一些變化。在制定補償政策時(shí)考慮他們可能達到的生活標準。因此，移民補償政策要將“三原”原則與實(shí)際情況相結合，“三原”原則與國家扶貧政策相結合，確定合理的補償標準。建議以規劃與補償相結合的辦法，編制淹沒(méi)處理概算。生產(chǎn)投資要按需要調整的土地計算補償補助費用。移民建房要按規劃投資列入或高補償標準。新村基礎設施和公共設施要達到安置區的水平。

　　4.3 在整個(gè)工程受益區統籌考慮，以足夠的環(huán)境容量為前提，選擇具有發(fā)展潛力、易為移民接受的地方作為安置點(diǎn)庫區移民的貧困，客觀(guān)原因在于交通不便，資源缺乏，信息閉塞，市場(chǎng)經(jīng)濟不發(fā)達。新的移民，應選擇那些土地資源較多、基礎設施及經(jīng)濟比較發(fā)達的地方進(jìn)行安置，一則避免造成新的貧困和不穩定，二則易為移民接受。在安置地的選擇范圍上，不僅僅局限于淅川縣本縣境內和南陽(yáng)市的三縣，應在工程受益區內統籌考慮，擇優(yōu)選取，統籌安排。三峽工程移民方案最初強調后靠安置，實(shí)施結果不盡如人意。最后，國家根據移民實(shí)際情況，對安置方案進(jìn)行了調整，鼓勵和引導更多的農村移民外遷，有11個(gè)省、市分三年接收了7萬(wàn)移民的安置任務(wù)。黃河小浪底移民開(kāi)始時(shí)，也存在這個(gè)問(wèn)題，采取后靠安置和縣內安置，并希望走工業(yè)安置的路子，結果，環(huán)境容量不足，本縣土地質(zhì)量差，水源交通條件不便，安置移民的企業(yè)效益不好，移民安置工作走了彎路。南水北調中線(xiàn)工程涉及南陽(yáng)市淅川縣庫區移民14.3萬(wàn)人，與黃河小浪底移民數量基本相當，移民搬遷安置處于市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展完善期，因此，一定要借鑒三峽、小浪底移民安置的經(jīng)驗，一開(kāi)始就要把規劃做扎實(shí)，在工程的整個(gè)受益區內選擇條件較好的地方作為安置點(diǎn)。

　　在考慮大農業(yè)安置為主的同時(shí)，也可以根據目前小城鎮建設發(fā)展思路，將這次移民安置與南陽(yáng)市小城鎮、小集鎮建設結合起來(lái)，把這次移民安置視為南陽(yáng)市小城鎮、小集鎮建設發(fā)展的機遇，充分利用移民賠償資金和基礎建設投資資金，高起點(diǎn)規劃移民安置區，加快城鄉建設步伐。選擇一些條件較好的移民村，在保證有一定口糧的基礎上集中到鄉鎮進(jìn)行安置，逐步把小城鎮建設成為農副產(chǎn)品加工銷(xiāo)售中心和鄉鎮企業(yè)的聚集地，成為全市經(jīng)濟快速發(fā)展新的增長(cháng)點(diǎn)，利用鄉鎮優(yōu)勢加快安置區經(jīng)濟發(fā)展步伐。無(wú)論安置點(diǎn)選在哪里，選擇過(guò)程中都要進(jìn)行科學(xué)地分析論證。 在環(huán)境容量分析方面，要由過(guò)去單一的土地指標分析向多指標分析方向發(fā)展。如綜合分析安置區的土地條件、水電路基礎設施條件、經(jīng)濟發(fā)展條件及移民的心理適應性條件等。在土地承載力上，不僅要考慮土地的面積因素，還應考慮土地的質(zhì)量、現有生產(chǎn)能力和增產(chǎn)潛力等因素，從而使移民安置地點(diǎn)的選擇建立在穩妥可靠的基礎上。

　　4.4 將庫周影響的處理納入規劃，避免出現遺留問(wèn)題 黃河小浪底移民工作基本達到了國家滿(mǎn)意，移民滿(mǎn)意，世界銀行滿(mǎn)意。但也存在著(zhù)一些問(wèn)題，困擾著(zhù)庫區群眾及移民工作者，其中主要的是庫周影響問(wèn)題。小浪底水庫蓄水后，由于庫岸坍塌、原有道路被淹、電力供應中斷、學(xué)校搬遷等，給當地群眾生活造成了很大影響。這些困難，單靠庫周交通、供電等專(zhuān)項恢復是解決不了的。各級政府為此做了大量的工作，但至今尚未妥善解決；丹江口水庫水位上升后，同樣存在上述問(wèn)題。庫周影響問(wèn)題不可忽視。因此，在編制移民規劃時(shí)，庫周受影響人口應納入移民規劃，不留后遺癥。 對于丹江口水庫初期移民，也應適當考慮，加大扶持力度，以免出現新的不平衡。對172m高程以上的一期移民，環(huán)境容量不足的，要與本次移民一并遷出。

　　4.5 要加大水利建設的投資力度，改善移民安置區生產(chǎn)生活條件 據測算，修水庫淹沒(méi)耕地和發(fā)展灌溉之比為1：（8～10）時(shí)，才稱(chēng)為得失相當。作為對南陽(yáng)損失和移民安置的補償，要求國家為南陽(yáng)市建設旱澇保收田49.3萬(wàn) ，其中，庫區和渠線(xiàn)損失耕地3.41萬(wàn)hm²，應建設旱澇保收田30萬(wàn)hm2.安置區移民按7萬(wàn)人計，應建設10.67萬(wàn) hｍ²；渠線(xiàn)涉及的移民和影響人口，應建設7.67萬(wàn) ，給一期移民人均建設0.067hm²旱澇保收田，計1萬(wàn)hm².同時(shí)，為改善庫區和沿線(xiàn)移民安置區的生產(chǎn)生活條件，充分利用當地水資源，建議國家對南陽(yáng)市水利建設項目給予關(guān)注和支持。一是抓緊批準實(shí)施唐白河綜合治理工程，唐白河流域是丹江口庫區移民安置的集中區，但防洪標準低，堤防多處坍塌，迫切需要安排治理；二是興建唐東、唐桐兩大移民新灌區和陶岔渠首電站，以及對宋崗、陶岔電灌區和引丹灌區進(jìn)行續建配套改造。

　　4.6 建立監理、監測和評估機制，確保移民搬遷安置的順利進(jìn)行 為了確保丹江口水庫移民工程的順利實(shí)施，同時(shí)借鑒小浪底水庫移民工程的經(jīng)驗，丹江口水庫移民工程必須引入監理、監測和評估機制，以保證移民工程的順利實(shí)施。我國已經(jīng)加入WTO，移民工作也應該與小浪底移民工作一樣與世界移民工作接軌，按照世界銀行非自愿移民實(shí)施導則所規定的程序，結合我國的國情制定移民搬遷安置政策目標、進(jìn)度控制目標和質(zhì)量控制，確保移民工程投資項目按規劃、按規范的順利實(shí)施；對移民工程的投資項目進(jìn)行有效地監測和評估，確保移民工程建設的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，保證移民的合法權益，同時(shí)減少腐敗現象的發(fā)生。

　　4.7 根據國家現行政策和庫區實(shí)際，制定移民優(yōu)惠政策和對口支援措施 水利工程是造福社會(huì )、有利子孫后代的大事，而水利工程的興建往往以犧牲移民利益和局部利益為代價(jià)，各級政府、各部門(mén)有責任也有義務(wù)為國分憂(yōu)，為移民解愁，保證國家重點(diǎn)順利興建。我國屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟還比較困難，對移民的淹沒(méi)損失還不能按市場(chǎng)經(jīng)濟的實(shí)際價(jià)格進(jìn)行賠償，而是實(shí)行前期補償補助、后期扶持的政策，因此，制定一定的優(yōu)惠政策和對口支援措施，對移民的經(jīng)濟損失也是一種彌補。

　　三峽工程移民，從中央到地方制定了一系列配套的優(yōu)惠政策。黃河小浪底河南庫區的移民，河南省制定了專(zhuān)門(mén)的優(yōu)惠政策，在移民農轉非、有關(guān)稅費減免等方面作了具體規定。同時(shí)，省政府還出臺了對口支援政策，動(dòng)員各有關(guān)部門(mén)對口支持小浪底庫區和安置區項目建設。南水北調中線(xiàn)工程的移民，數量大，涉及范圍廣，政策性強，可以依照三峽、小浪底工程的做法，實(shí)行淹沒(méi)損失與工程效益掛鉤的辦法，建立庫區建設基金，用于庫區維護和扶持移民發(fā)展生產(chǎn)。建議國家制定有關(guān)扶持及稅收等方面的優(yōu)惠政策和受益區各地、各部門(mén)對口支援移民遷建安置的工作，實(shí)現移民安居樂(lè )業(yè)。

　　4.8 在總干渠沿線(xiàn)建設生態(tài)高效科技示范園區，解決沿線(xiàn)后靠移民的生產(chǎn)生活問(wèn)題中線(xiàn)工程總干渠穿越南陽(yáng)市淅川、鄧州、鎮平、臥龍、宛城和方城6個(gè)縣（市、區）24個(gè)鄉鎮，全長(cháng)185km.挖壓占地6400hm²，干渠與交通水系、渠系等交叉數百處，渠道占地直接和間接影響近20萬(wàn)人的生產(chǎn)生活。為不降低沿線(xiàn)居民生產(chǎn)生活水平，應靠發(fā)展水利和科技手段，建設旱澇保收田和高效科技示范園區，促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展。

　　總之，在當前市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，南水北調中線(xiàn)南陽(yáng)移民工作雖然面臨著(zhù)一些新的問(wèn)題和困難，但是，只要我們能夠結合實(shí)際，用足用好國家有關(guān)政策，切實(shí)處理好國家、集體、個(gè)人三者之間的關(guān)系，認真貫徹“開(kāi)發(fā)性移民”方針，走可持續發(fā)展的路子，思想上做到五個(gè)轉變，積極搞好移民前期規劃編制，就一定能夠做好移民工作，達到移民搬得出、穩得住、能致富的目標，帶動(dòng)南陽(yáng)經(jīng)濟快速發(fā)展。