摘要：當前，南水北調工程總體規劃已經(jīng)進(jìn)入最后的攻堅階段，為了認真做好各項工作，我們對跨流域、長(cháng)距離調水的理論基礎，特別是水資源合理配置理論問(wèn)題，進(jìn)行了初步探討和研究，并整理形成此文，供大家參考……

　　關(guān)鍵詞：水資源 南水北調 總體規劃

　　當前，南水北調工程總體規劃已經(jīng)進(jìn)入最后的攻堅階段，為了認真做好各項工作，我們對跨流域、長(cháng)距離調水的理論基礎，特別是水資源合理配置理論問(wèn)題，進(jìn)行了初步探討和研究，并整理形成此文，供大家參考。

　　一、水資源合理配置

　　任何經(jīng)濟制度的基本問(wèn)題都是通過(guò)資源配置使有限的資源產(chǎn)生最大的效能�，F代經(jīng)濟學(xué)認為，資源配置的途徑是通過(guò)市場(chǎng)和價(jià)格機制來(lái)實(shí)現的。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟是合理配置資源的有效形式。從宏觀(guān)方面看，社會(huì )生產(chǎn)和社會(huì )需求是在不斷變化的，通過(guò)市場(chǎng)配置資源，可以合理、高效地利用各種資源，減少和避免資源的浪費。從微觀(guān)方面看，市場(chǎng)經(jīng)濟要求每個(gè)生產(chǎn)單位都以最少的勞動(dòng)和資源消耗，獲取最大的利潤，這就促使生產(chǎn)單位必須充分利用各種資源，包括水資源。

　　依據社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的法律、行政、經(jīng)濟和技術(shù)手段，正確處理水資源天然分布與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展格局（也可以說(shuō)生產(chǎn)力布局）之間的關(guān)系，為國家實(shí)施可持續發(fā)展戰略積極創(chuàng )造有利的水資源條件，是水資源合理配置的基本內涵。顯然，水資源合理配置是一個(gè)長(cháng)期的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，將隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和社會(huì )的進(jìn)步而不斷滾動(dòng)作業(yè)，始終保持其前瞻性和適應性。

　　水資源基本屬性包含水的數量、質(zhì)量、能量和水域，可開(kāi)發(fā)用于城鄉供水、農田灌溉、水力發(fā)電、內河航運、城市景觀(guān)、水上運動(dòng)和水域旅游等。水資源天然分布包括其數量和質(zhì)量在時(shí)間與空間上的分布。本文重點(diǎn)討論水資源數量的時(shí)間與空間分布，部分涉及水資源質(zhì)量的時(shí)間與空間分布。

　　從理論上講，水資源數量的天然時(shí)空分布與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展格局之間的關(guān)系大致可以分為三種類(lèi)型：一是調整水資源天然分布，使其與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展格局相適應，重點(diǎn)要調整水資源數量在空間上的分布；二是調整經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展格局，使其與水資源天然分布相適應，重點(diǎn)要調整水資源數量在時(shí)間上的分布；三是既調整水資源天然分布，又調整經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展格局，使兩者相互協(xié)調，要同時(shí)調整水資源數量在時(shí)間上和在空間上的分布。

　　跨流域、長(cháng)距離調水工程基本上屬于第一種類(lèi)型，即從合適的地點(diǎn)、在合適的時(shí)間、用合適的代價(jià)，調出符合數量和質(zhì)量要求的水資源送入缺水地區，滿(mǎn)足其未來(lái)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的需求。

　　水資源的調配主要有時(shí)間、空間和質(zhì)量三種工程措施，即時(shí)間調配工程、空間調配工程和質(zhì)量調配工程，統稱(chēng)為水資源工程。這些工程又可分為天然的和人工的。時(shí)間調配工程主要用于調節水資源的時(shí)程分布，包括水庫、湖泊、塘壩、地下水等蓄水工程。另外，積雪和冰川也具有時(shí)間調配的作用�？臻g調配工程將重新改變水資源的地域分布，包括河道、渠道、運河、管道、泵站等輸水、引水、提水、揚水和調水工程。質(zhì)量調配工程的目的是調整水資源的質(zhì)量，包括自來(lái)水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)、海水淡化、氧化塘、曝氣池等水處理工程。在空間上的水資源數量調配可基本滿(mǎn)足水資源質(zhì)量在空間上調配。在我國，時(shí)間調配工程建設基本可以滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對水資源的需求，但空間和質(zhì)量調配工程建設卻離實(shí)際需要相差甚遠。從另一個(gè)側面表現出大力推進(jìn)水務(wù)體制的必要性和重要性。

　　新中國成立50多年來(lái)，為了防洪和灌溉的需要，我國興建了8萬(wàn)多座水庫，主要集中在東中部地區，時(shí)間調配工程建設發(fā)展較快，同時(shí)也建設了一批局部地區的引水、調水工程，基本滿(mǎn)足了新中國成立50年來(lái)前30年的發(fā)展需求。相比之下，較大范圍的空間調配工程，特別是跨流域長(cháng)距離調水工程建設滯后，污水處理等質(zhì)量調配工程建設更是嚴重滯后，成為制約我國近20年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和21世紀國家實(shí)施可持續發(fā)展戰略的瓶頸。顯而易見(jiàn)，建設跨流域長(cháng)距離調水工程，實(shí)現水資源合理配置，是21世紀上半葉我國水利建設的一項長(cháng)期的重要任務(wù)。

　　一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達國家的時(shí)間、空間和質(zhì)量調配工程建設比較均衡，匹配較好，但也同樣經(jīng)歷了由時(shí)間調配到空間調配，再到質(zhì)量調配的發(fā)展過(guò)程。

　　我國的供水系統當前明顯存在城市供水系統和農村供水系統兩大部分。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加快和農業(yè)現代化的迅速發(fā)展，城市與農村兩大供水系統將逐漸歸一，生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水勢必將在統一的供水系統內統籌安排。

　　水資源合理配置是水資源可持續利用的重要基礎。為了使可再生的水資源系統具有更高水平的可持續性，就必須保持和加強它的可再生能力，一方面要供應符合數量和質(zhì)量要求的水資源，另一方面又要積極維系我們賴(lài)以生存的環(huán)境和生態(tài)系統。聯(lián)合國科教文組織的一個(gè)研究小組認為，強調水資源系統的可持續性旨在保持生態(tài)、環(huán)境和水文系統完整性的同時(shí)，有助于現在和未來(lái)實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標。因此，抑制需水、有效供水和保護水質(zhì)是水資源合理配置的三大基本任務(wù)。

　　水資源合理配置是一個(gè)多水源、多用戶(hù)、多目標的系統優(yōu)化過(guò)程，只有“起點(diǎn)”，并無(wú)“終點(diǎn)”，充分反映了問(wèn)題的復雜性和艱巨性，需要不斷加大投入，大規模地引進(jìn)、推廣和應用現代高新技術(shù)，特別是要盡快建立水資源規劃的滾動(dòng)平臺。

　　二、主要因素

　　研究水資源合理配置需要考慮的主要因素有資源、人口、糧食、環(huán)境、資金、市場(chǎng)、管理和能力建設等。

　　我國水資源總量為2.8萬(wàn)億m³，人均僅2200m³，到2050年人口達到16億峰值時(shí)，人均占有水資源將降至1760m³，接近用水緊張國家的標準（1700m³／人年）。我國水土資源的自然組合極不合理，南方水多地少，北方水少地多，特別是黃河、淮河和海河流域，人均水資源占有量?jì)H為501m³，以?xún)H占全國7.7％的水資源總量，支撐著(zhù)占全國39.4％的耕地面積、39.2％的糧食產(chǎn)量、34.3％的人口和32.4％的國民生產(chǎn)總值。缺水最為嚴重的海河流域，人均水資源占有量?jì)H為305m³，比2000年全國人均綜合用水量還少140m³左右。為了維系其經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，黃淮海平原等嚴重缺水地區不得不依靠大量擠占生態(tài)、環(huán)境和農業(yè)用水，大量超采地下水，大量利用未經(jīng)處理的污水，當前已經(jīng)顯示出整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的不可持續性。

　　根據國內外統計資料分析顯示，供水與人口（特別是供水年增長(cháng)率與人口年增長(cháng)率）有著(zhù)密切的線(xiàn)形關(guān)系。我國是一個(gè)發(fā)展中的人口大國，要確保實(shí)現我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展第二步宏偉戰略目標，到2050年左右，要養活并且養好16億峰值人口，按人均年綜合用水量500m³計，至少需要供應8000億m³符合質(zhì)量要求的水資源，屆時(shí)需增供水量接近2500億m³.只要人口增加，特別是城市人口的大量增加，實(shí)現增供水量就成為必然。2050年前后，實(shí)現需水零增長(cháng)，不僅是實(shí)際的需要，更是一種控制策略糧食安全不僅僅是一個(gè)重要的經(jīng)濟問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)十分嚴肅的政治問(wèn)題。由于我國水旱災害頻繁，糧食生產(chǎn)發(fā)展步履艱難。因此，21世紀我國16億人的糧食安全就成為黨中央、國務(wù)院在戰略上需要認真對待的重大問(wèn)題。水利是農業(yè)的命脈，要從根本上解決糧食安全問(wèn)題，就必須強化農業(yè)灌溉設施，調整農業(yè)種植結構。水價(jià)對糧食生產(chǎn)成本的影響應當引起高度重視。世界各國特別是發(fā)達國家都把政府對農業(yè)的補貼集中于農業(yè)供水上，我國加入世界貿易組織后，如果不采取類(lèi)似措施，農業(yè)、農村和農民將受到非常沉重的打擊。

　　當供水總量達到8000億m³時(shí)，全國水資源的開(kāi)發(fā)利用量占水資源總量的比例（即水資源開(kāi)發(fā)利用率）為28.6％。國際上許多水資源和環(huán)境專(zhuān)家認為，考慮到生態(tài)與環(huán)境保護和生物多樣性的要求，從水資源合理配置的角度上來(lái)看，一個(gè)國家的水資源開(kāi)發(fā)利用率達到或者超過(guò)30％時(shí)，人類(lèi)與自然的和諧關(guān)系將會(huì )遭到嚴重破壞，需要格外謹慎。因此，水資源的高效利用和有效保護就顯得格外重要。

　　盡管我國的經(jīng)濟總量目前已名列世界前矛，其名次還將不斷提升，但人均水平依然不高。由于水資源合理配置的時(shí)間、空間和質(zhì)量調配等工程投資大、工期長(cháng)，如果水利基本建設的投資不能在近期達到國家基本建設投資的5％～6％�煵⒁恢北３值�2050年前后，供水嚴重不足和水質(zhì)嚴重污染將長(cháng)期存在，作為基礎設施的水利將在相當長(cháng)的一段時(shí)期內仍是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的瓶頸制約因素。另外，通過(guò)改革水權、水價(jià)，尤其是較大幅度提高城市水價(jià)，逐步建立和規范適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的水市場(chǎng)，放開(kāi)其資本市場(chǎng)，既可以促進(jìn)水資源的高效利用和有效保護，還可以減輕國家投入的壓力。

　　目前社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制本身尚不夠完善，與其相適應的水市場(chǎng)更是處于理論研究的階段，水資源合理配置的市場(chǎng)條件還不成熟，盡管城市水價(jià)有較大幅度提高，有利于開(kāi)放水資源工程建設的資本市場(chǎng)。所有這些對于實(shí)現水資源合理配置都存在不利影響。我們的眼光不能僅僅局限于為調水而調水，實(shí)施南水北調工程必須是“一石三鳥(niǎo)”，即促進(jìn)合理配置水資源、建立完善水市場(chǎng)和改革創(chuàng )新水管理體制。建立和完善水市場(chǎng)以及改革和創(chuàng )新水管理體制的關(guān)鍵是政府要依據市場(chǎng)經(jīng)濟的基本原則和我國的國情、水情，制定有效的“游戲規則”并加強監督和管理。

　　要逐步建立適應水市場(chǎng)運作的現代管理體制，這是時(shí)代發(fā)展的要求。世界上大多數國家的供水政策都屬于福利政策的一個(gè)組成部分，采用“自上而下”的方法，水市場(chǎng)的空間狹小，作用有限。更嚴重的是“多龍管水”的行政體制不利于建立適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的水管理體制，需要從機制上認真研究解決。

　　當前，水利基礎信息的收集、整理、加工、存儲、傳輸的手段落后，水文、水利規劃、科學(xué)研究等前期基礎工作薄弱，行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)亟待進(jìn)一步提高，管理機制和體制不健全，政策法規建設滯后，等等。在今后的工作中需要不斷強化水利能力建設，為實(shí)現水資源合理配置奠定重要基礎。

　　三、南水北調工程總體規劃的基本思路

　　為了做好南水北調工程總體規劃，遵照國務(wù)院領(lǐng)導的多次指示精神，汲取以往調水工程規劃的經(jīng)驗教訓，經(jīng)過(guò)反復醞釀研究，大家認為本次規劃應按照水資源合理配置、工程分期建設、市場(chǎng)機制運作、方案科學(xué)可行的基本思路進(jìn)行。

　　1.水資源合理配置

　　依據水資源合理配置的抑制需水、有效供水和保護水質(zhì)三大基本任務(wù)，水資源的高效利用和有效保護就成為南水北調工程總體規劃的重要基石和前提。朱�杌�總理“先節水后調水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”的指示，明確要求南水北調工程的規劃與實(shí)施必須建立在水資源合理配置的基礎上。由于我國的供水系統當前明顯存在城市與農村兩大供水系統，南水北調工程近期的主要供水目標是滿(mǎn)足城市發(fā)展用水需求，主要原因是城市的人口與工業(yè)企業(yè)集中，用水需求增長(cháng)較快，水污染嚴重，水價(jià)有較大的調整空間。當前，黃淮海平原地區的許多城市大量擠占了農業(yè)用水，限制了農業(yè)的發(fā)展，調水后可通過(guò)水量置換的辦法還水于農業(yè)、還水于生態(tài)，部分解決農業(yè)發(fā)展用水及生態(tài)環(huán)境用水問(wèn)題。

　　另一方面，較科學(xué)、準確地預測未來(lái)主要用水城市的需水量，是合理確定南水北調東線(xiàn)和中線(xiàn)工程規模的基本依據。要在認真調查分析近3年（1997～1999年）各規劃城市水資源開(kāi)發(fā)利用現狀的基礎上，編制城市節水規劃、水污染防治規劃、地下水控采規劃、制水與配水系統規劃以及分年度提高水價(jià)計劃等，擬定相應的政策法規，改革水資源管理體制，確定不同規劃水平年（2010年、2030年）需要南水北調東線(xiàn)、中線(xiàn)工程的供水量。因此，開(kāi)展南水北調城市水資源規劃不僅非常必要，同時(shí)也有利于是把高效利用和有效保護水資源的工作落到實(shí)處。

　　2.工程分期實(shí)施

　　由于水資源合理配置是一個(gè)長(cháng)期的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，調水工程建設不可能一勞永逸，需要根據需水增長(cháng)、科技水平、經(jīng)濟實(shí)力等多方面的變化，不斷滾動(dòng)作業(yè)，均衡發(fā)展。要按照先通后暢的原則，全面規劃，分期實(shí)施，依據受水地區可持續發(fā)展對水資源數量和質(zhì)量在時(shí)間與空間上的需要，合理確定需水過(guò)程，據此確定工程規模，最大限度地發(fā)揮南水北調工程的效益。

　　事實(shí)上，需水增長(cháng)是一個(gè)漸變過(guò)程，節水、治污需要一個(gè)發(fā)展過(guò)程，受水地區的用水達到規劃設計的調水規模需要一個(gè)消化過(guò)程，評價(jià)減免調水對生態(tài)和環(huán)境不利影響所采取的措施的效果同樣需要一個(gè)觀(guān)測過(guò)程。而供水增長(cháng)是一個(gè)突變過(guò)程，是一個(gè)階梯式上升的過(guò)程。需水與供水的增長(cháng)過(guò)程不可能在任意時(shí)間都達到平衡，見(jiàn)下圖。

　　3.市場(chǎng)機制運作

　　只有通過(guò)市場(chǎng)，才能更為合理地配置水資源。應當特別指出，農業(yè)與生態(tài)用水是很難采用市場(chǎng)機制運作的，屬政府行為。尤其是我國加入世界貿易組織后，政府補貼農業(yè)生產(chǎn)用水將不可避免。因此，本文重點(diǎn)討論的是城市生活和生產(chǎn)用水的市場(chǎng)運作問(wèn)題。

　　從短期來(lái)看，“缺水”實(shí)際上是一個(gè)經(jīng)濟的概念，即邊際產(chǎn)品價(jià)值大于邊際供水成本，也就是由于供水價(jià)格偏低，資本市場(chǎng)缺乏向供水工程建設投入資金的驅動(dòng)力。從長(cháng)遠來(lái)看，由于人口的增長(cháng)和經(jīng)濟的發(fā)展，需水對可利用水資源不斷增加的壓力，可能會(huì )危及區域或國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的總目標。此外，低價(jià)位的城市供水還會(huì )導致用水浪費，水資源利用效率低下。

　　隨著(zhù)黃淮海地區各�。ㄖ陛犑�、自治區）城市供水價(jià)格較大幅度的提高，資本市場(chǎng)向供水工程建設投入資金的驅動(dòng)力也隨之提高，同時(shí)需水價(jià)格彈性系數的作用又將促使水資源利用效率的提高。需要特別注意的是，水價(jià)較大幅度的提高將會(huì )直接導致社會(huì )產(chǎn)品成本的提高或利潤的下降，影響其國際競爭力。問(wèn)題是在當前有利的形勢下，如何加快水權與水價(jià)改革，構筑新的水價(jià)形成機制，盡快建立并逐步規范水市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的新的管理體制。

　　南水北調工程規劃將按照“政府宏觀(guān)調控，市場(chǎng)機制運作，企業(yè)化管理，用水戶(hù)參與”的思路，構建適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟和現代企業(yè)制度要求的建設管理體制和良性運行機制。

　　4.方案科學(xué)可行

　　方案科學(xué)可行主要是以科學(xué)的態(tài)度編制工程規劃方案，具體體現在南水北調工程規劃方案具有可行性并且使涉及的各方有較高的認同性。因此，我們必須在工作中保持較高的透明度，才能基本保證規劃方案的科學(xué)性和可行性。

　　在具體工作中，重點(diǎn)采取“金字塔式”審查程序�！赌纤�北調工程總體規劃》有12個(gè)附件，每個(gè)附件又有若干專(zhuān)題。先組織有關(guān)專(zhuān)家對最基礎的專(zhuān)題進(jìn)行評審，當其全部專(zhuān)題都通過(guò)評審后，才能夠對相應的附件進(jìn)行審查。當全部附件都通過(guò)審查之后，最后對《南水北調工程總體規劃》報告進(jìn)行審查。通過(guò)邀請多方面院士和專(zhuān)家參與專(zhuān)題、附件和總體規劃的評審和審查，是保證規劃方案科學(xué)性和可行性的重要措施。在評審和審查的過(guò)程中，還要根據實(shí)際需要，及時(shí)召開(kāi)由地方和部門(mén)代表參加的各類(lèi)座談會(huì )、協(xié)調會(huì )和咨詢(xún)會(huì )，溝通情況，征求意見(jiàn)。

　　5.工作重點(diǎn)

　　南水北調工程總體規劃主要圍繞以下四大方面展開(kāi)：

　　一是“三先三后”，重點(diǎn)突出節水、治污和生態(tài)環(huán)境保護的內容，主要有《節水規劃》（全國節水辦公室負責）、《東線(xiàn)工程治污規劃》（國家計委牽頭負責）和《南水北調工程生態(tài)環(huán)境保護規劃》（中國環(huán)境規劃院負責）。

　　二是“四橫三縱”，做好水資源合理配置和工程總體布局，有《南水北調東線(xiàn)工程規劃（修訂）》（淮河水利委員會(huì )、海河水利委員會(huì )負責）《南水北調中線(xiàn)工程規劃（修訂）》（長(cháng)江水利委員會(huì )負責）

　　《南水北調西線(xiàn)工程規劃綱要及第一期工程規劃》（黃河水利委員會(huì )負責）和《黃淮海地區水資源合理配置與南水北調工程總體布局》（水利部南水北調規劃設計管理局與中國水利水電科學(xué)研究院負責）。

　　三是“機制體制”，重點(diǎn)研究在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，南水北調工程建設與管理的機制和體制問(wèn)題，包括《南水北調工程水價(jià)分析研究》和《南水北調工程建設與管理體制研究》，兩項研究均由水利部發(fā)展研究中心負責。

　　四是“基礎工作”，包括《南水北調城市水資源規劃》（水利部南水北調規劃設計管理局負責）、《海河流域水資源規劃》（海河水利委員會(huì )負責）和《南水北調工程規劃方案綜述》（水利部南水北調規劃設計管理局負責）。

　　此外，還開(kāi)展了由國務(wù)院發(fā)展研究中心負責的《南水北調工程綜合效益分析研究》，國家計委還直接安排北京仿真中心開(kāi)展《南水北調工程仿真系統研究》。