摘要：淤地壩建設在治理黃土高原水土流失、促進(jìn)西部生態(tài)恢復和區域經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。當前又面臨前所未有的發(fā)展機遇。為應對大規模淤地壩建設，主要從三個(gè)方面加強和完善：一是落實(shí)以項目法人責任制為核心的“三項制度”；二是加強基層人員的培訓，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和科學(xué)管理水平；三是抓緊制定與大規模淤地壩建設相適應的相關(guān)政策和配套法規，以保證項目的順利實(shí)施

　　關(guān)鍵詞：黃土高原 淤地壩建設 施工隊伍

　　一、淤地壩工程建設簡(jiǎn)況

　　在黃土高原多年的治理水土流失實(shí)踐中，一條成功的經(jīng)驗是：以小流域為單元，在綜合治理的基礎上，加強溝道工程建設，尤其以治溝骨干工程為支撐，積極探索和開(kāi)展小流域溝道壩系工程建設，全面提高治理水平。

　　治溝骨干工程，即在小流域壩系中起骨干作用的淤地壩，它是在嚴重水土流失區坡面治理的基礎上，為加強綜合治理、提高溝道抗洪能力、減少水毀災害而在支毛溝中興建的控制性緩洪攔泥淤地工程。工程建設項目于1985年經(jīng)國家計委計土〔1985〕1225號文批復，列入基建計劃，作為小型項目管理，于1986年投入試點(diǎn)建設。截至2000年，15年間共安排興建骨干壩1436座（其中新建1046座，加固配套390座），1152座經(jīng)驗收合格交付使用。

　　二、淤地壩工程建設面臨的新機遇

　　在黃土高原地區，淤地壩工程以其顯著(zhù)的攔蓄、淤地、增產(chǎn)作用深受農民群眾歡迎，尤其是自80年代中期利用國家有限資金興建骨干淤地壩工程后，提高了建設標準，規范了建設程序，又加強了科學(xué)研究，工程發(fā)揮了應有的骨干作用，鞏固了眾多中小型淤地壩建設成果，使治黃成效大大提高。

　　1.近期實(shí)施概況

　　近年來(lái)，隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)戰略的實(shí)施，國家加快了黃土高原水土保持生態(tài)建設的步伐，投資力度增大，建設規模逐年增大。從1998年以來(lái)，每年治溝骨干工程建設數量都在100座以上。根據單壩國家補助投資分析，在單壩建設規模不變情況下，國家補助部分由“八五”期間的16.34萬(wàn)元增加到“九五”期間的32.38萬(wàn)元，翻了一番，增長(cháng)幅度較大。2000年以后，又進(jìn)行了重點(diǎn)支流項目區及示范區建設，除骨干壩建設外，還增加了中小型淤地壩建設，已安排建設1040座。

　　2.規劃發(fā)展建設前景

　　2002年7月，國務(wù)院批復了《黃河近期重點(diǎn)治理開(kāi)發(fā)規劃》，確定了黃土高原水土保持生態(tài)建設的基本思路、總體布局、目標及重點(diǎn)措施等。2003年初，黃土高原地區淤地壩壩系建設被水利部列為年內爭取啟動(dòng)實(shí)施的三大“亮點(diǎn)”工程之一。根據水利部黃河水利委員會(huì )新近組織編制的《黃河流域黃土高原地區水土保持淤地壩建設規劃》，到2010年，在黃土高原地區建設淤地壩6萬(wàn)座（骨干壩1萬(wàn)座，中小壩5萬(wàn)座），近期至2005年建設1.84萬(wàn)座（骨干壩4200座，中小壩1.42萬(wàn)座）。

　　大規模的淤地壩建設，持續的高投入，必將給黃土高原地區水土保持生態(tài)建設事業(yè)帶來(lái)巨大的發(fā)展機遇，國家對淤地壩建設等各方面的工作也將提出更新更高的要求。

　　三、抓好開(kāi)局，努力工作，迎接新挑戰

　　和過(guò)去相比，大規模的淤地壩建設不單單是建設任務(wù)的增加，建設環(huán)境也大不相同，國家已在基本建設項目中全面推行“三制”。依據多年來(lái)黃土高原淤地壩建設的情況來(lái)看，在建設與管理等方面確實(shí)存在一些不盡如人意的現象，應研究對策措施以滿(mǎn)足項目建設的需要。

　　1.抓住關(guān)鍵，積極推行項目法人責任制

　　長(cháng)期以來(lái)，黃土高原地區的水土保持工程建設資金投入的標準普遍偏低，按照工程全額需要，各級的投入比例一直是一個(gè)困擾工程建設的主要問(wèn)題，加之多層次行政審批、管理，沒(méi)有哪個(gè)主體對投資風(fēng)險責任負責，投資控制和項目管理難度很大。盡管在目前條件下推行項目法人責任制困難還很大，但為適應大規模淤地壩建設的需要，必須轉變觀(guān)念，全力創(chuàng )造條件，推動(dòng)這一核心制度的實(shí)施。淤地壩建設是以支流為骨干，以縣為單位，以小流域為單元進(jìn)行的，根據《中華人民共和國水土保持法》，流域機構行業(yè)主管部門(mén)和市、縣級水行政主管部門(mén)可以負責組建項目法人，要按照政事或政企分開(kāi)的原則，徹底摒棄過(guò)去那種政事、政企不分，各種職責集于一身的管理模式。應由組建的項目法人對淤地壩工程的建設、管理、經(jīng)營(yíng)負全面責任。工程參建各方必須嚴格按照合同從事工程建設，全面落實(shí)各自的責任與權利，加強質(zhì)量管理，使淤地壩建設項目的管理逐步走上按照現代企業(yè)制度進(jìn)行建設管理的軌道。

　　2.著(zhù)力提高淤地壩工程建設監理水平

　　今后大規模的淤地壩建設，給水土保持行業(yè)監理帶來(lái)了巨大的市場(chǎng)需求和發(fā)展機遇。根據目前情況，監理需要在以下方面進(jìn)行完善：一是監理隊伍需要擴大和加強。尤其是流域機構所屬的監理單位，應利用現有的優(yōu)勢發(fā)展壯大，提高競爭力，滿(mǎn)足骨干壩建設監理的需要；大量的中小型淤地壩需要地方監理隊伍監理，完善和加強地方監理隊伍必要而緊迫。二是根據淤地壩工程的特點(diǎn)加強專(zhuān)業(yè)人員配置。淤地壩項目不同于其他水土保持措施項目，淤地壩工程對專(zhuān)業(yè)的要求較強，尤其是骨干壩，不具備水工專(zhuān)業(yè)基礎知識是很難完成工程監理任務(wù)的。三是規范淤地壩工程監理行為，提高監理質(zhì)量。根據淤地壩項目面廣量大、布局分散的特點(diǎn)，近年來(lái)采取的以巡視監理為主的方式，難以保證淤地壩建設質(zhì)量的要求，影響工程建設的健康發(fā)展。因為淤地壩工程投入資金量大、工程等級高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求嚴格，一旦失事后果將非常嚴重。必須改革原有的監理制度。

　　3.逐步探索并試行淤地壩工程招標投標制

　　近期在黃土高原淤地壩工程建設中大規模推行招標投標制的條件還不太成熟。一是過(guò)去十幾年的淤地壩工程建設中投入資金低而不穩。一方面是國家補助標準低，另一方面是大多水土流失地區地方財政困難，匹配資金不到位。盡管改革開(kāi)放后國力增強，近幾年國家提高了建設補助標準，但與建設的實(shí)際需要還有差距，項目招標在一定程度上還缺乏資金保障。二是由于投入低而不穩，建設項目時(shí)有時(shí)無(wú)，一方面在基層縣（旗）一級，形不成像樣的專(zhuān)業(yè)化、正規化施工隊伍，缺乏適應工程建設施工的建筑市場(chǎng)條件；另一方面，在一些大中城市雖有實(shí)力雄厚的專(zhuān)業(yè)化、正規化施工隊伍，但淤地壩建設項目小型多樣、投入資金偏少、利潤低，有能力承擔的施工隊伍又不愿做。

　　因此，筆者認為，當前要推行工程招標投標制，應營(yíng)造適當的外部條件，一方面隨著(zhù)國家投入力度的不斷增加，在招標的建設資金方面條件會(huì )逐步具備。另一方面，在今后建設中要創(chuàng )造條件加強基層專(zhuān)業(yè)化、正規化施工隊伍建設，積極引導，發(fā)展壯大招標投標建設市場(chǎng)，根據條件逐步實(shí)施。當前應對投資重點(diǎn)項目，如骨干工程積極開(kāi)展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗后，逐步推行實(shí)施。

　　4.加強專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓提高管理水平

　　多年來(lái)，黃土高原地區的小型淤地壩建設由群眾自發(fā)興建，治溝骨干工程建設也一直是“僧多粥少”，除少數重點(diǎn)縣外，大部分市縣項目時(shí)有時(shí)無(wú)，加之大都是在山大溝深、地域偏遠，經(jīng)濟相對落后的地方。許多地方技術(shù)力量薄弱、人才奇缺是一個(gè)普遍的問(wèn)題，業(yè)務(wù)管理人員因項目少得不到鍛煉，管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，尤其是具備水工專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的技術(shù)人員、懂現代科學(xué)管理知識和政策法規的管理人員少之又少，的確難以應對大規模建設的需要。因此，重點(diǎn)對縣級業(yè)務(wù)主管部門(mén)加強人員培訓和提高，是淤地壩建設前期工作不可忽視的重要問(wèn)題。

　　5.抓緊淤地壩項目相關(guān)政策和配套法規建設

　　淤地壩項目和其他基本建設項目不同，工程的建設離不開(kāi)流域機構的行業(yè)管理、協(xié)調與指導；工程建成后的運行管護，離不開(kāi)地方政府及其業(yè)務(wù)主管部門(mén)和當地受益群眾的參與，有著(zhù)項目自身的特殊性和復雜性。項目的順利實(shí)施，需要在一定的制度安排下通過(guò)某種互動(dòng)的約束機制借助各方力量來(lái)實(shí)現。如果沒(méi)有地方政府制定相關(guān)政策法規優(yōu)化投資和建設環(huán)境，將增加項目建設和安全運行管理中的協(xié)調任務(wù)，甚至影響淤地壩建設和效益的長(cháng)久發(fā)揮。因此，各級地方政府應及時(shí)研究制定和出臺淤地壩建設的有關(guān)政策和配套法規，如投資環(huán)境優(yōu)化政策、淤地壩產(chǎn)權制度改革政策、淤地壩運行管護政策等。流域機構要制定相應的行業(yè)標準和技術(shù)規章，如淤地壩項目建設與管理實(shí)施辦法、建設管理單位組織結構及內部規章制度等。在制定有關(guān)政策和相關(guān)法規時(shí)，要努力克服傳統管理體制下形成的某些慣性的影響，應有一定的前瞻性和創(chuàng )新性，既要顧及現狀又要考慮適應今后的發(fā)展。