摘要：中國是一個(gè)多災之邦，治國必先治水，治水才能安民興邦。這是歷史經(jīng)驗的總結。新中國成立半個(gè)世紀以來(lái)，黨中央、國務(wù)院十分重視水利建設，動(dòng)員億萬(wàn)人民群眾，進(jìn)行大規模的水利建設，興修了數以萬(wàn)計的各類(lèi)水利基礎設施，為保障國民經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )安定發(fā)揮了巨大作用。特別是中國以?xún)H占世界平均水平1/4的人均水資源量，實(shí)現了經(jīng)濟社會(huì )連續20年的高速發(fā)展；以占世界9 ？耕地，解決了占世界22？口的糧食問(wèn)題，取得了舉世矚目的成就。

　　關(guān)鍵詞：21世紀 中國水資源 嚴峻形勢 對策

　　黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，水利的改革與發(fā)展發(fā)生了深刻變化。由主要為農業(yè)服務(wù)，逐步向服務(wù)于國民經(jīng)濟和全社會(huì )轉變；由計劃經(jīng)濟下的運轉機制，逐步向適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟轉變；由以社會(huì )效益為主，逐步向實(shí)現社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境的綜合效益轉變。特別是把水利建設放在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的基礎設施建設的首位，標志著(zhù)水利在國民經(jīng)濟中的地位發(fā)生了根本性的變化。近十年來(lái)，水利建設對防御水旱災害，保障農業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，維護社會(huì )穩定發(fā)揮了重要作用，標志著(zhù)水利事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

　　21世紀水的問(wèn)題已成為世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)。中國的水問(wèn)題始終是個(gè)大問(wèn)題，洪澇災害歷來(lái)是中華民族的心腹大患，干旱缺水和水環(huán)境惡化對中國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展巳構成重大威脅。如何解決好中國水多、水少、水臟和水環(huán)境惡化這三大災害，直接關(guān)系到水資源的可持續利用、糧食生產(chǎn)的安全、經(jīng)濟增長(cháng)方式的根本轉變、國民經(jīng)濟的可持續發(fā)展、維護生態(tài)環(huán)境的安全，以及國內國際環(huán)境的安定，已成為我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重大戰略問(wèn)題。黨中央、國務(wù)院對解決三大災害問(wèn)題一直十分重視，特別是經(jīng)受1998年特大洪水的考驗后，中央領(lǐng)導針對水利的現狀和未來(lái)提出了治水方略，這是21世紀制定中國水利發(fā)展戰略的指導思想和治水方針。因此，從可持續發(fā)展的戰略高度，水利必須轉變觀(guān)念，及時(shí)調整治水思路，水利要與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展緊密聯(lián)系起來(lái)，對洪澇災害、干旱缺水、水環(huán)境惡化等問(wèn)題統籌規劃，綜合治理，科學(xué)管理，特別要重視水資源的合理配置、高效利用和保護，依法治水、科學(xué)管水、努力實(shí)現水利現代化。

　　一、21世紀面臨的重大水問(wèn)題

　　當代人口、資源和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展已成為國際社會(huì )共同關(guān)注的重大戰略問(wèn)題，中國是世界人口大國，但人均淡水資源卻是貧國。我國水資源可利用量、以及人均和畝均的水資源數量極為有限，降雨時(shí)空分布嚴重不均，地區分布差異性極大，這是我國水資源短缺的基本特點(diǎn)。目前水資源短缺問(wèn)題己成為國家經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的嚴重制約因素。但我國水資源可利用量是有限的，從目前現狀來(lái)看，就全國而言，人均占有淡水資源量只有2200立方米，從地區來(lái)看，水資源總量的81%集中分布于長(cháng)江及其以南地區，其中40%以上又集中于西南五省區，這是先天決定的水情。從人均占有量來(lái)看，人均占有淡水資源量南方最高和北方最低可以相差十倍，西部比東部可以高達五、六百倍。這是我國北方屬于資源型缺水的根本原因，南方地區水資源雖然比較豐富，但由于水體污染，水質(zhì)型缺水也相當嚴重。目前全國性的干旱缺水越來(lái)越嚴重，尤其北方地區發(fā)生水危機已不是危言聳聽(tīng)。

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　　進(jìn)入90年代，中國水旱災害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化問(wèn)題越來(lái)越嚴重。

　�。�1）洪澇災害：累計的直接經(jīng)濟損失超過(guò)了1.1萬(wàn)億元，約相當于同期財政收入的1/5.直接經(jīng)濟損失超過(guò)1000億元的年份有1994年（1797億元）、1995年（1653億元）；直接經(jīng)濟損失超過(guò)2000億元的年份有1996年（2208億元）、1998年（2684億元）。世界銀行曾測算，中國每年洪澇災害損失100多億美元。

　�。�2）干旱災害：由于供水不足每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元，正常年份和較旱年份，糧食減產(chǎn)在100～250億kg（正常年份，如1996年減產(chǎn)100億kg，較旱年份，如1994年、1995年減產(chǎn)糧食250億kg），但遇到嚴重干旱年份糧食減產(chǎn)曾高達近500億kg（如1997年，北方一些地區干旱持續時(shí)間長(cháng)達100多天，黃河下游發(fā)生了有史以來(lái)，斷流天數、斷流河長(cháng)均創(chuàng )歷史記錄。這一年因旱糧食減產(chǎn)476億kg，對糧食生產(chǎn)造成的損失是新個(gè)中國成立以來(lái)最嚴重的年份）。世界銀行曾測算，中國每年干旱缺水造成的損失約為350億美元。

　�。�3）水環(huán)境：一是水土流失，區域性、局部性的治理成效較大，但面上的水土流失治理進(jìn)程緩慢，邊治理、邊破壞的現象還很?chē)乐�，特別是開(kāi)發(fā)建設項目人為造成新的水土流失急劇增加。全國平均每年因開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)等人為新增的水土流失面積達1萬(wàn)平方公里，每年堆積的廢棄土石約30億噸，其中20％流入江河，直接影響防洪保安。二是水體污染嚴重，由于工業(yè)廢污水排放量的急劇增長(cháng)，并未經(jīng)處理直接排放到河道里，導致了以淮河、太湖污染為代表的水環(huán)境惡化。世界銀行發(fā)表的中國環(huán)境報告測算，中國僅水和大氣造成的污染，年損失為540億美元，占中國年GDP的8%.這就表明，水環(huán)境質(zhì)量在繼續惡化，造成的經(jīng)濟損失也十分巨大。

　　以上這三大災害合計年均經(jīng)濟損失達1000億美元，占全國年GDP的15%左右。從這三大災害損失來(lái)看，進(jìn)入21世紀這三大災害，水資源源的短缺和水環(huán)境惡化將上升為主要矛盾。

　�。ǘ�）主要矛盾

　　1. 水資源短缺形勢嚴峻

　　五十年來(lái)，全國水資源開(kāi)發(fā)利用率已達到21%.特別是近20年來(lái)，由于供水能力增長(cháng)緩慢，1978～1998年全國供水能力年增長(cháng)率約為1%左右，而同期國民經(jīng)濟以8～12%的高速度增長(cháng)，同期人口又增加了約2.5億，更加劇了缺水矛盾。值得注意的是，由于人類(lèi)活動(dòng)的影響，降雨與徑流關(guān)系，產(chǎn)流與匯流條件都在發(fā)生變化，有些江河的天然來(lái)水量己呈現衰減的趨勢。黃河下游頻頻發(fā)生斷流、海河成為季節性河流，以及內陸河部分河流干枯，2000年發(fā)生的旱災，經(jīng)濟損失嚴重，充分暴露了我國城市供水系統和農村抗旱能力的脆弱性，是水資源供需矛盾的集中表現。

　　目前，全國每年缺水量近400億m3，其中，農業(yè)每年缺水300多億立方米，平均每年因旱受災的耕地達4億多畝，年均減產(chǎn)糧食200多億公斤；城市、工業(yè)年缺水60億立方米，直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元； 農村還有2400多萬(wàn)人飲水困難；在全國668座城市中，有400多座缺水，其中100多座嚴重缺水。天津市由于連續四年遭受華北干旱影響，為天津供水的潘家口水庫水位已接近死庫容，于橋水庫已無(wú)水可供，直接威脅到天津市的生活和生產(chǎn)用水，盡管采取一系列限制用水措施，但今冬明春用水水源仍難以保證。為此，國務(wù)院批準了水利部制定的“引黃濟津”應急輸水工程的實(shí)施方案。

　　進(jìn)入21世紀，隨著(zhù)我國人口的增長(cháng)、生活質(zhì)量水平提高、城市化進(jìn)程加快，人均水資源占有量將進(jìn)一步減少，而用水量卻進(jìn)一步增加，水資源供需矛盾更加突出，缺水已成為影響我國糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )安定和生態(tài)環(huán)境改善的首要制約因素。維護生態(tài)環(huán)境安全的

　　2.水已成為維護生態(tài)環(huán)境安全的嚴重問(wèn)題

　　全國現有土壤侵蝕面積367萬(wàn)平方公里，占國土面積的38%，其中水蝕面積179萬(wàn)平方公里，風(fēng)蝕面積188萬(wàn)平方公里，其中黃河中上游和長(cháng)江上游地區，以及海河上游地區水土流失最為嚴重。嚴重的水土流失使我國每年平均損失耕地100多萬(wàn)畝，流失土壤50多億噸，導致生態(tài)環(huán)境惡化，河湖泥沙淤積，加劇了洪、旱和風(fēng)沙災害。我國自然生態(tài)脆弱，加之不合理的人類(lèi)活動(dòng)，進(jìn)一步加劇了水土流失、土地退化和水體污染。

　　全國地下水由于長(cháng)期超采，又不能得到回補，目前年超采量達80多億立方米，已形成了56個(gè)區域性地下水位下降漏斗，導致部分地區地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地區由于不合理的水資源開(kāi)發(fā)利用，導致下游河道斷流、河湖萎縮，下游有些尾閭與湖泊消亡，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，胡楊林大面積枯死；草場(chǎng)退化，荒漠化加劇，沙塵暴發(fā)生頻率增加；此外，有些灌區和綠洲，由于大水漫灌、排水不暢，導致嚴重的土壤次生鹽漬化，土地質(zhì)量下降，農業(yè)生產(chǎn)能力衰減。

　　1999年全國年排放廢污水總量606億噸（不包括火電直流冷卻水），其中工業(yè)廢水占67%，生活污水占33%.根據1999年水質(zhì)監測資料，對全國11.36萬(wàn)公里河長(cháng)進(jìn)行評價(jià)的結果，Ⅰ、‖類(lèi)水河長(cháng)只占30%，Ⅲ類(lèi)水以上的河長(cháng)占70%（其中Ⅰ類(lèi)水河長(cháng)占5.5%，‖類(lèi)水河長(cháng)占24.5%，Ⅲ類(lèi)水河長(cháng)占32.4%，Ⅳ類(lèi)水河長(cháng)占12……6%，Ⅴ類(lèi)水河長(cháng)占7.8%，劣Ⅴ類(lèi)水河長(cháng)占17.2%）。

　　二、21世紀水利面臨的十大挑戰

　　鄧小平同志指出：“要善于從戰略上看問(wèn)題，要研究下世紀前五十年的發(fā)展戰略和規劃。采取有力步驟，使我們的發(fā)展能夠持續、有后勁�！彼�利發(fā)展面臨著(zhù)嚴峻的挑戰，我們要抓住機遇迎接挑戰，把水利建設作為保障經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展的一項重大戰略措施來(lái)抓。

　�。ㄒ唬┤丝谠鲩L(cháng)出現峰值，人均水資源量降到低谷。我們面臨的是龐大的人口基數，如果2030年人口增長(cháng)達到峰值總人口就達到16億，人均占有水資源將下降到1750立方米。人口的增長(cháng)不僅增加對水的需求，而且增加對資源和生態(tài)環(huán)境的壓力，對水的有效利用會(huì )帶來(lái)負面影響。因此，未來(lái)50年中國人口的增長(cháng)是對水資源和水環(huán)境最大的挑戰，也是對可持續發(fā)展最大的挑戰。

　�。ǘ�）水的供需矛盾更加尖銳，開(kāi)發(fā)利用更加艱難。中國水資源總量為2.8萬(wàn)億立方米，專(zhuān)家們根據國際上評估的標準認為，中國水資源的可利用量大約為10000-11000億立方米，1997年，我國年總用水量達到了5623億立方米。按照21世紀中葉中國達到中等發(fā)達國家水平的戰略目標，初步估計，我國未來(lái)水需求將達到7500-8000億立方米，在現有基礎上再增加1500-2200億立方米的供水能力。鑒于區域發(fā)展的不平衡，可經(jīng)濟開(kāi)發(fā)的水源不僅受到區域性的限制，而且可開(kāi)發(fā)利用的水資源的難度也越來(lái)越大，因此，中國未來(lái)水資源的開(kāi)發(fā)利用將更加艱難，供需矛盾將會(huì )更加尖銳。

　�。ㄈ�）經(jīng)濟快速增長(cháng)相應廢污水排放量將急劇增長(cháng)。未來(lái)50年，這種發(fā)展趨勢對供水基礎設施建設提出了挑戰�；�于目前廢污水的處理和回收利用偏低的現狀，如果未來(lái)50年工業(yè)用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城鎮快速發(fā)展，廢污水的排放量將會(huì )數倍、甚至十幾倍的增加，勢必加劇水環(huán)境的惡化。因此，中國將面臨解決水資源短缺和廢污水處理、水環(huán)境治理的巨大壓力。

　�。ㄋ模┤�球氣候變化的影響，北方地區水資源緊缺矛盾更加尖銳，南方地區洪澇災害可能更加嚴重。目前全球氣候變暖、臭氧層破壞、土地退化、沙化、海平面升高、資源匱乏等將造成一系列的全球性的環(huán)境問(wèn)題，已引起全世界的關(guān)注。 全球氣候變暖對中國降水、水資源和地區性的分配，以及可利用量勢必會(huì )帶來(lái)影響，尤其是北方地區將會(huì )帶來(lái)不利的影響。因此，可以預見(jiàn)未來(lái)50年內，水旱災害防治任務(wù)更加繁重，尤其北方地區水資源短缺的矛盾將會(huì )更加尖銳。

　�。ㄎ澹┍狈降貐^缺水形勢嚴峻，黃河及其以北地區河道斷流情況加劇。中國北方地區水資源短缺是隨著(zhù)人口、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展而逐步加劇的。黃河斷流、天津城市用水告急就是北方地區水資源供需矛盾的集中表現。黃河斷流的原因雖然有許多因素，但主要因素是經(jīng)濟發(fā)展導致用水量急劇增加，管理不善和用水浪費造成的，還包括區外引水等因素。專(zhuān)家們分析認為，在未來(lái)10-30年內，黃河每年將缺水40-150億m3，如果未來(lái)50年，黃河流域干旱頻率增高，黃河中下游泥沙淤積量增加，有可能加重水資源短缺和治黃的難度。黃河以北緊鄰的海河流域，尤其是京、津兩大城市早在70年代、80年代就出現用水危機。進(jìn)入21世紀如果北方缺水不能未雨綢繆，我國北方地區缺水問(wèn)題將直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定。

　�。�六）糧食增長(cháng)主要在北方，產(chǎn)糧區與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳。在中國歷史上水利與經(jīng)濟區的形成和轉移密切相關(guān)，盛唐時(shí)期生主要經(jīng)濟區在北方，當時(shí)水利設施的數量的比重占全國41%，到宋朝主要經(jīng)濟區轉移南方，北方水利建設被忽視，這時(shí)水利設施的數量只占7%，到清朝北方又成為政治經(jīng)濟中心，水利設施的數量又上升到占全國49%.

　　新中國成立以后，我國的糧食生產(chǎn)主要在南方，曾形成“南糧北運”格局。然而，隨著(zhù)南方經(jīng)濟的發(fā)展，糧食生產(chǎn)比較效益下降，水利建設力度減小，糧食增長(cháng)主要轉移到北方，產(chǎn)糧區與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳，導致北方旱災更加嚴重。在1985年以前，中國長(cháng)江以以南地區的糧食生產(chǎn)總量占全國糧食生產(chǎn)總量的比重略高于人口占全國人口的比重，南方地區人口占全國總人口的57.1—57.8%，糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的57.2—61.5%，50年代、60年代、70年代前期，南方糧食在低消費水平下，自給有余，余糧調給北方，1953—1959年年均南方凈調給北方糧食332.97萬(wàn)噸，1960—1969年年均凈調給北方糧食174.54萬(wàn)噸，1970—1975年均凈調給北方糧食192.82萬(wàn)噸，從而形成“南糧北調”的格局。

　　由于經(jīng)濟發(fā)展，南方糧食生產(chǎn)比較效益下降，農田水利建設比北方明顯減緩。1998年南方地區有效灌溉面積35978萬(wàn)畝，比1980年只增加1679萬(wàn)畝，僅增加了4.9%，其中，東南沿海地區還減少了912萬(wàn)畝，減少了12.4%.而北方地區有效灌溉面積由30979萬(wàn)畝增加到40554萬(wàn)畝，增加9575萬(wàn)畝，增加了30.9%，其中，東北地區有效灌溉面積由3242萬(wàn)畝增加到6533萬(wàn)畝，增加3291萬(wàn)畝，增加了一倍多。蒙寧新區和華北地區灌溉面積也有很大的增加。

　　隨著(zhù)南方農田水利建設的減緩，糧食播種面積的減少等因素的影響，導致糧食增產(chǎn)在全國的貢獻率大幅度減少。表8—17中列出了南北方1985年前后在我國糧食總產(chǎn)增產(chǎn)中貢獻率的變化。1952—1985年我國糧食增產(chǎn)量中，南方占61.4%，北方占38.4%.1985年以后，糧食生產(chǎn)地區格局發(fā)生了巨大逆轉，北方地區的糧食生產(chǎn)的增量比重已上升到69.4%，其中華北地區占25%，而南方糧食生產(chǎn)增量卻下降為30.6%.全國糧食總產(chǎn)量中，北方地區由1985年占40.7%上升到48.4%，南方地區由59.3%下降到51.6%.人均擁有糧食，北方由表1985年的349公斤增加到1998年的484公斤，增加了38.7%；而南方地區由372公斤只增加到377公斤，幾乎沒(méi)有增加。

　　隨著(zhù)南方糧食生產(chǎn)的減緩，導致了南方糧食總量不足。根據國家計劃委員會(huì )農村經(jīng)濟司、國家統計局農調總隊研究，1978—1990年平均南方糧食自給率100%以上，1991—1994年平均糧食自給率下降至95.2%，1997年南方糧食自給再下降到95.9%，每年需要從北方調運糧食1400萬(wàn)噸以上。糧食產(chǎn)銷(xiāo)地區格局逆轉為“北糧南運”，這種格局的急劇變化，對未來(lái)50年糧食生產(chǎn)總量的增長(cháng)將產(chǎn)生嚴重的影響。目前，北方地區水資源短缺的矛盾己十分尖銳，如果未來(lái)年糧食生產(chǎn)總量的格局不發(fā)生根本性的變化，那么，未來(lái)北方，尤其是華北地區水資源短缺的矛盾將更加尖銳。

　�。ㄆ撸┧�利工程將進(jìn)入百年期，鞏固改造任務(wù)繁重。 我國水利設施目前面臨著(zhù)兩大威脅：一是現有水利基礎設施面臨著(zhù)萎縮衰老的“危機”，二是工程保安、維修、更新、配套任務(wù)大，這是歷史遺留下的問(wèn)題。到21世紀中葉這些水利基礎設施將逐步進(jìn)入百年期。由于種種歷史原因，當時(shí)對自然規律認識不足，按經(jīng)濟規律、按照基本建設程序辦事不夠，設計標準普遍偏低，再加上重骨干、輕配套，重建設、輕管理。因此，許多水利基礎設施配套差、尾工大、設備老化失修、管理水平低，運行狀態(tài)不良，至今沒(méi)有能充分發(fā)揮應有的效益。如果未來(lái)50年，現有水利基礎設施不能鞏固、提高和充分發(fā)揮效益，那么現有水利基礎設施存在的問(wèn)題很可能成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展最大的制約因素。因此，隨著(zhù)水利基礎設施逐步進(jìn)入百年期，鞏固改造任務(wù)愈加繁重。

　�。ò耍┛萍己�量和管理素質(zhì)低，提高科技和管理水平任務(wù)艱巨。從目前來(lái)看，我國科技水平與發(fā)達國家相比，存在著(zhù)很大的差距。因此，未來(lái)水利基礎設施效益和水資源利用率的提高，緩解水資源短缺矛盾，都取決于科技水平和管理水平的提高。在水利領(lǐng)域，目前水利科技貢獻率只有32%左右，水的有效利用和節水技術(shù)的應用沒(méi)有引起高度的重視，在水利建設的指導思想上，重建設、輕管理，管理機構不健全，管理人員素質(zhì)普遍較低。因此，進(jìn)入21世紀，依靠科技進(jìn)步，提高水利科技水平和管理人員素質(zhì)的任務(wù)十分迫切，也十分艱巨。

　�。ň牛┧畠r(jià)過(guò)低，建立水市場(chǎng)經(jīng)濟體制任重道遠。目前水價(jià)格偏低不利于節水和水資源的有效利用，也不利于各方面資金投入到水資源的開(kāi)發(fā)利用上來(lái)。國內外經(jīng)驗表明，提高供水價(jià)格，可以促進(jìn)節約用水和延長(cháng)工程使用年限。因此，制定有利于水資源可持續利用的經(jīng)濟政策，對緩解水資源的供需矛盾至關(guān)重要。 30多年來(lái)，國家發(fā)布的收取水費和水價(jià)改革的文件，至今未能完全到位，很重要的一個(gè)原因，就是人們缺乏對水的認識，更缺乏水是商品的意識。加上農業(yè)一直是用水大戶(hù)，它更難靠市場(chǎng)經(jīng)濟來(lái)調節。因此，從總體來(lái)看，水市場(chǎng)體制的建立任務(wù)十分艱巨。

　�。ㄊ�）管理體制分割，影響水資源的統一管理。實(shí)踐表明，水利涉及到農業(yè)、工業(yè)、水運交通、城鎮建設、生態(tài)環(huán)境、以及人民的健康水平等等；水資源利用涉及到防洪、排澇、灌溉、水電、供水等等；水利是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第一位的基礎設施。但是長(cháng)期以來(lái)，無(wú)論是思想認識上、還是經(jīng)濟體制上，水利只作為農業(yè)的一個(gè)重要方面，一直沒(méi)有作為國民經(jīng)濟的基礎設施對待。目前水資源分地區、分部門(mén)的管理體制，既不利于水資源的有效利用，也不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，“多龍管水”的時(shí)代應當盡快結束，現行的管理體制再不改革，直接影響水資源的可持續利用。

　　三、21世紀中國水利發(fā)展戰略

　　為保障國民經(jīng)濟的可持續發(fā)展和實(shí)現社會(huì )主義現代化建設第三步戰略目標，面對中國21世紀水資源嚴峻短缺的整體態(tài)勢，水利建設從工程型水利轉向資源型水利的發(fā)展戰略選擇，這是觀(guān)念上的重大轉變、思維方式的重要變革、水利戰略上的重點(diǎn)轉移，是21世紀水利發(fā)展戰略的必然選擇，是21世紀水利保障經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的必然之路。��從人類(lèi)發(fā)展歷史的角度來(lái)看，水利建設可以劃分為三個(gè)階段，即工程型水利、資源型水利和環(huán)境型水利三個(gè)不同的發(fā)展階段。但這三個(gè)階段并不是相互排斥和對立的，而應當是連貫和相輔相成的，只是在不同的發(fā)展階段，各自的側重點(diǎn)不同而已。當然由于我國地域性和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的差異，各地發(fā)展戰略的選擇仍應當根據當地的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平來(lái)選擇。

　�。ㄒ唬┧�利發(fā)展戰略性的抉擇��

　　從工程型走向資源型水利，應該說(shuō)，我們走過(guò)了幾千年的歷史。中國幾千年來(lái)，經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展都是以工程型水利作為物質(zhì)基礎的。因此，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的今天和未來(lái)，在我們走向資源型水利與環(huán)境型水利的不同時(shí)期，仍必須依托于工程型水利作為其基礎，脫離了工程也就談不上水資源的開(kāi)發(fā)和利用。但就資源型水利的內涵來(lái)講，它應當包括兩個(gè)層次，即廣義的和狹義的兩個(gè)方面，從廣義上講，水與各種資源（包括耕地和礦產(chǎn)等各種資源）都有一個(gè)優(yōu)化配置的問(wèn)題，從狹義上講，主要是水資源自身（包括各種水源和水的多功能與綜合利用等）和區域性的優(yōu)化配置問(wèn)題。因此，從工程型水利轉變?yōu)橘Y源型水利應當把它看成是不同發(fā)展階段的產(chǎn)物。因此，從可持續發(fā)展的戰略高度上看，在水利發(fā)展戰略上，戰略的重點(diǎn)是依靠科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng )新，以水資源的高效利用和可持續利用為目標，實(shí)現資源的優(yōu)化配置和措施的優(yōu)化組合，以保障經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。解決中國水的問(wèn)題，國家宏觀(guān)發(fā)展戰略和產(chǎn)業(yè)結構的調整，必須從戰略的高度，優(yōu)先發(fā)展水利基礎產(chǎn)業(yè)，結合國家宏觀(guān)發(fā)展戰略和產(chǎn)業(yè)結構的調整，加快水利基礎設施建設的步伐；依靠科技進(jìn)步和體制、制度的創(chuàng )新，通過(guò)資源的合理配置和措施的優(yōu)化組合，力爭在21世中葉基本上解決中國水的問(wèn)題。

　　資源型水利與工程型水利，從性質(zhì)上講工程型水利強調的是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展是以水利工程數量為主體，資源型水利強調的則是在依托水利工程數量的同時(shí)，要依托資源的優(yōu)勢，重視資源的合理配置；重視工程的數量，更重視工程的質(zhì)量；重視工程建設，更重視工程的管理；重視工程措施，更重視非工程措施，建立以資源優(yōu)化配置為基礎的節約型的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展體系和措施優(yōu)化組合的防洪減災體系。因為，過(guò)去防洪、灌溉和供水量的增長(cháng)，主要靠傳統措施，即水利工程數量的增加來(lái)解決，而未來(lái)的防洪、灌溉和用水量的增長(cháng)，已不可能全靠興修工程來(lái)解決，而依靠科技創(chuàng )新將成為戰略的重點(diǎn)，要走效益型、科技型、優(yōu)化型、集約型經(jīng)濟發(fā)展的模式，這是世界上發(fā)展的趨勢，是中國歷史性的轉變，也是中國走出水資源短缺困境的根本途徑�？傊�，資源型水利的最終目標是“合理配置、優(yōu)化調度、節約高效、統一管理、永續利用”的二十字方針。��

　�。ǘ�）水資源可持續利用的理論體系

　　資源型水利的最終目標是水資源的可持續利用，或者稱(chēng)之為永續利用。這一概念在某種意義上等同于經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的理論。水是自然資源，又是經(jīng)濟資源，更是戰略資源，是可以不斷循環(huán)和更新、自我增值的資源，是人類(lèi)共享的資源。因為水最基本的特性是人類(lèi)的生命之源、人類(lèi)生存與發(fā)展的大動(dòng)脈，維護生態(tài)環(huán)境安全的命脈。它涉及人類(lèi)的生活水平和生活質(zhì)量，涉及國民經(jīng)濟各個(gè)部門(mén)。它具有除害興利的雙重作用，兼有公益、半公益性的特點(diǎn)，鑒于工業(yè)化與城市化、現代化的的同步，城市水資源的短缺就成為未來(lái)發(fā)展的焦點(diǎn)，中國水資源短缺的態(tài)勢是十分嚴峻的，已成為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的嚴重制約因素，或者說(shuō)首要制約因素。

　　為了實(shí)現可持續發(fā)展和科教興國兩大戰略，以及實(shí)現“兩個(gè)轉變”（即體制 上從傳統的計劃經(jīng)濟向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟轉變；經(jīng)濟增長(cháng)方式上從粗放型向集約型轉變），加強水資源可持續利用的理論研究，解決好水資源合理配置、高效利用和有效保護問(wèn)題，協(xié)調好生活、生產(chǎn)和生態(tài)三者用水的關(guān)系，這對加快我國水利建設步伐，推進(jìn)水利現代化的進(jìn)程具有深遠的歷史意義。我對建立水資源可持續利用的理論歸納了八大體系。

　　1.以發(fā)展為主題，加快水利基礎設施建設�？沙掷m發(fā)展的核心是發(fā)展，發(fā)展是硬道理。尤其是我國人口眾多，自然條件較差，國家經(jīng)濟發(fā)展和國力與人民生活水平都比較落后，是一個(gè)發(fā)展中國家。鑒于中國水情特點(diǎn)，水多成災，水少為患，水贓貽害，尤其是水資源短缺已成為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的嚴重制約因素，與世界上自然氣候條件優(yōu)越的國家相比，中國治水的難度要大得多，因此，堅持發(fā)展是硬道理的基本原則，加快水利基礎設施建設，實(shí)現水資源可持續利用，才能保障經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。

　　2.以改善人類(lèi)生存環(huán)境和提高國民生活質(zhì)量為根本。地球本身就是一個(gè)水球，保護地球首先保護水球，因為水是一切生命和環(huán)境的血液，既是人類(lèi)生命之源、又是自然生態(tài)環(huán)境的主要因素，通過(guò)水在生態(tài)系統中的循環(huán)，能有效的維系自然生態(tài)系統的自我平衡，但水資源的不合理開(kāi)發(fā)和污染不僅對生態(tài)系統自我平衡構成威脅和破壞，而且對提高國民生活質(zhì)量構成嚴重威脅。因此，為了保護人類(lèi)的生存與發(fā)展，維護生態(tài)環(huán)境的安全，必須構筑水資源與人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的良性循環(huán)體系。

　　3.以人為本，堅持“資源共享”原則。中國可持續發(fā)展要立足于中國的水情，中國水資源的地區分布反差極大，南北和東西的人均水資源量可以相差十幾倍和上百倍。因此，全人類(lèi)都共同擁有，也共同保護地球，那么我們更應體現“資源共享、代內和代際公平”的原則，因此，從流域內和流域間（包括跨流域的調水工程）對有限的水資源進(jìn)行合理的配置，對有限的的水資源進(jìn)行合理的配置，使水的利用在局部和整體上與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展獲得最佳配置和最優(yōu)效益。

　　4.以現代化為支柱，推進(jìn)以水資源可持續利用為主軸的現代化水利體系�，F代化的核心是工業(yè)化和伴隨的城鎮化。無(wú)論是農業(yè)現代化，還是國家現代化都必須依靠水利現代化的支撐和保障。因此，水利必須緊緊圍繞經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展這個(gè)中心，不能就水利論水利，要從傳統水利向現代水利轉變，不能再單純只靠工程數量，而主要是靠水工程的質(zhì)量和合理配置、高效利用、有效保護和科學(xué)管理，實(shí)現水資源的可持續利用。

　　5.以調整用水結構為契機，堅持以供定需原則。因為淡水資源是有限的，受資源條件、工程條件、技術(shù)條件等諸多因素的影響和制約，因此，要防止無(wú)休止、無(wú)序的開(kāi)發(fā)水資源，向有序、科學(xué)、綜合開(kāi)發(fā)、高效利用的方向發(fā)展。進(jìn)入新世紀，隨著(zhù)工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市化水平的提高，其相應用水需求量將呈快速增實(shí)的勢頭，由此將引發(fā)用水結構的調整和變化。經(jīng)濟發(fā)展、規模和生產(chǎn)力布局、生態(tài)環(huán)境保護與建設都要充分考慮降雨和水資源條件。按照“以供定需”原則，解決好開(kāi)源節流與保護的關(guān)系，協(xié)調好生活、生產(chǎn)與生態(tài)用水，處理好供水與用水、水量與水質(zhì)、水與生態(tài)的關(guān)系。

　　6.以科技為動(dòng)力，走內涵發(fā)展的道路。面對中國水資源短缺的嚴峻形勢，水資源的開(kāi)發(fā)利用和用水量增長(cháng)方式及其管理模式，必須從粗放型向集約型轉變。堅持“節水減污”優(yōu)先原則，要把節水灌溉作為革命性措施來(lái)抓。農業(yè)用水要改變大水漫灌等落后的生產(chǎn)方式，以挖潛配套改造提高效益為主，不僅是降低了供水成本，而且減少了污水排放；加強水污染防治，廢污水排放必須達標排放，減少水污染，提高廢污水的處理回用率都是保障水資源可持續利用的根本性措施。因此，依靠科技創(chuàng )新和體制創(chuàng )新，提高科技含量和水的安全度，提高水利科技成果的貢獻率，提高水資源的利用效率，提高單位水量的生產(chǎn)能力。積極研究劣質(zhì)水、微咸水和海水等非常規水資源的開(kāi)發(fā)利用，構筑節水治污為先的水資源不斷循環(huán)更新自我增值的可持續利用的良性循環(huán)和運行體系。

　　7.以水權為核心，水價(jià)為手段，建立具有中國特色的適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的水市場(chǎng)機制。中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制正在建立過(guò)程中，由于歷史原因，水不是商品，也就沒(méi)有建立市場(chǎng)機制。因為水具有除害興利雙重特性，兼有公益、半公益性特征，并涉及國民經(jīng)濟社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，直接關(guān)系到每個(gè)公民的生存環(huán)境和生活質(zhì)量，這些特性和特征互相影響，構筑了一個(gè)十分復關(guān)部水市場(chǎng)環(huán)境。水資源短缺又不可能完全靠市場(chǎng)調節來(lái)配置，因此，中國的水市場(chǎng)是一個(gè)不完全的、或者說(shuō)有條件的在國家宏觀(guān)調控下水市場(chǎng)。建立水市場(chǎng)水權是第一位的，水的所有權、分配權、使用權、受益權，以及水工程的產(chǎn)權等等，都需要通過(guò)深化水利改革進(jìn)一步以法規形式確定下來(lái)，通過(guò)水權的確定、水價(jià)機制的形成，才能逐步建立有條件的水市場(chǎng)經(jīng)濟體系。目前水價(jià)過(guò)低不利于水資源的合理配置和高效利用，因此，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的逐步完善，制定以水權核心、水價(jià)為手投、水資源有償使用的的水市場(chǎng)機制及其經(jīng)濟政策對保障水資源可持續利用至關(guān)重要。

　　8.以法規為保障，建立水資源可持續利用的法規及其政策體系。依法治水、依法管水，這是實(shí)現水資源可持續利用的重要保障。目前水管理體制不順，地表水與地下水，供水與用水、排污與治污等部門(mén)和條塊分割的“多龍管水”體制已嚴重制約水資源的綜合開(kāi)發(fā)、合理配置、高效利用、有效保護和科學(xué)管理，導致人為不合理的水事活動(dòng)，增加地區間的水事糾紛，甚至對水資源可持續利用帶來(lái)負面影響。因此，尊重自然規律和經(jīng)濟規律，堅持人與水和諧共處、堅持政府宏觀(guān)調控、企業(yè)化管理、用水戶(hù)參與的原則，大力推進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)化和現代化的進(jìn)程，必須加快建立水資源可持續利用的法規及其政策保障體系。

　　四、水利發(fā)展戰略布局與重點(diǎn)

　　根據我國的自然特點(diǎn)，依據東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平和我國現代化建設與跨世紀發(fā)展宏偉藍圖，全國水利建設的總體布局為：實(shí)施鞏固東部，加快中西部的發(fā)展略，以長(cháng)江、黃河兩大流域為軸線(xiàn)，把西北和西南大開(kāi)發(fā)和東北經(jīng)濟區、黃準海經(jīng)濟帶的開(kāi)發(fā)與沿海經(jīng)濟帶共同構筑支撐我國經(jīng)濟持續增長(cháng)的‘井’字型生產(chǎn)力布局。

　　按照‘井’字型生產(chǎn)力布局，水利既要為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展提供支撐和保障，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展布局也應考慮防洪要求和水資源承受能力。在水資源緊缺地區 ，要根據水資源承載能力，合理確定工業(yè)、城市及灌溉發(fā)展規模和產(chǎn)業(yè)結構，避免布置高耗水、重污染的工業(yè)項目，嚴禁盲目發(fā)展灌溉面積，生態(tài)環(huán)境建設要考慮降雨和水資源條件；在洪水影響范圍內，經(jīng)濟建設生產(chǎn)力布局和城市建設必須符合防洪規劃要求，并承擔相應的風(fēng)險，嚴禁盲目圍墾、設障、侵占河湖洲灘及行洪通道。

　　從“十五”計劃開(kāi)始，水利的布局要在鞏固提高中東部地區防洪和供水能力的同時(shí)，重點(diǎn)加強西部水利建設，興建環(huán)境保護和控制性水利樞紐工程，改善西部生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。要加快做好南水北調和北水南調的前期工作，爭取盡快開(kāi)工建設，優(yōu)化我國水資源配置，以東西互補、南北互濟，以豐補枯，多途徑緩解北方地區水資源緊缺的矛盾。要大力開(kāi)發(fā)西部水能資源，實(shí)施西電東送，發(fā)展西部經(jīng)濟，緩解東部地區供電矛盾。構造以七河四線(xiàn)（南水北調東、中、西線(xiàn)和北水南調）為骨干，點(diǎn)、線(xiàn)、面結合的治理、開(kāi)發(fā)利用體系，基本解決我國洪澇災害、水資源不足和水環(huán)境惡化問(wèn)題。

　　五、21世紀節水是水資源可持續利用的戰略重點(diǎn)任務(wù)

　　進(jìn)入新的世紀，我國水資源短缺的矛盾更加尖銳。特別是人口仍持續增長(cháng)，到2005年和2010年，我國人均水資源占有量將由目前的2200立方米分別下降至2000立方米和1800立方米左右，已經(jīng)達到了世界公認的缺水警戒線(xiàn)。我國北方九省市人均水資源量將不足500立方米，大大低于缺水警戒線(xiàn)，屬于極度缺水區。但人口的增加，人民生活水平的提高，對水量和水質(zhì)的需求，以及對生態(tài)環(huán)境改善的要求越來(lái)越高，到2010年全國城市人口將增加1～2億，水利面臨著(zhù)人口的巨大壓力和挑戰。我國目前還處于工業(yè)化的發(fā)展階段，經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，到2010年我國國內生產(chǎn)總值要比2000年再翻一番。社會(huì )進(jìn)步，社會(huì )資產(chǎn)與財富的不斷增加，綜合國力的增強，人民對生活水平、生活質(zhì)量的提高和有一個(gè)良好舒適的生存環(huán)境，必然對飲水安全、防洪安全、生態(tài)安全等水的安全度提出更高的要求。對日趨緊張的水資源將構成巨大的壓力，水資源短缺已經(jīng)成為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的嚴重制約因素。就全國而言，水資源短缺和浪費并存，因此，節水必須放在非常重要的戰略地位。這是緩解水資源短缺的一條重要途徑，是依靠科技進(jìn)步，基本實(shí)現水利現代化的基本動(dòng)力。

　　黨中央、國務(wù)院非常重視中國水的問(wèn)題。在開(kāi)源與節流方針上，一再強調以節流為主。中央領(lǐng)導多次講話(huà)指出，節約用水，這是人類(lèi)生存的根本，經(jīng)濟發(fā)展的根本。黨的十五屆五中全會(huì )《建議》明確指出，水資源可持續利用是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的戰略問(wèn)題，核心是提高用水效率，把節水放在突出位置。要大力推行節約用水的措施，發(fā)展節水型農業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節水型社會(huì )。中國是世界上的一個(gè)農業(yè)大國。農業(yè)用水占全國總用水量70%左右，農業(yè)用水是大戶(hù)，農業(yè)節水必然成為重中之重。因此，從可持續發(fā)展的戰略高度，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的方針和原則，加快節水事業(yè)的發(fā)展，這是21世紀黨中央、國務(wù)院對水利工作提出的戰略重點(diǎn)和任務(wù)。

　　新中國成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以后，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導下，我國在節水灌溉技術(shù)的研究推廣、節水灌溉設備的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)、節水示范工程的建設、節水灌溉服務(wù)體系的建立等方面做了大量工作，取得了十分顯著(zhù)的成績(jì)。60年代我國尚處在節水灌溉技術(shù)試驗研究階段；70年代雖然開(kāi)始大面積推廣應用渠道防滲、畦田改造；但主要還是進(jìn)入80年代開(kāi)始大面積推廣低壓管道輸水，并大范圍進(jìn)行噴灌、滴灌、微噴等先進(jìn)節水灌溉技術(shù)的試點(diǎn)示范；到90年代節水灌溉就進(jìn)入全面推廣普及階段，節水灌溉技術(shù)水平不僅越來(lái)越先進(jìn)、工程標準越來(lái)越高、而且推廣范圍越來(lái)越廣。尤其是1996年以來(lái)，節水灌溉發(fā)展最迅速、最富有成效的時(shí)期。全國開(kāi)展了300個(gè)節水增產(chǎn)重點(diǎn)縣建設；建成了200多個(gè)高標準節水增效示范區和10個(gè)國家級節水示范市；有99個(gè)大型灌區及40個(gè)中型灌區開(kāi)展了以節水為中心的繼建配套和更新改造試點(diǎn)工作；北方宜井地區建成了一批節水型井灌區；西北干旱、半干旱地區的雨水集流、窖水滴灌技術(shù)；、南方水田的控制灌溉技術(shù)和園田化建設；東北、西北等干旱地區的“坐水種”、“旱地龍”、保水劑等抗旱措施。各地通過(guò)多年的實(shí)踐探索，已總結出了一套適合各自特色的節水灌溉技術(shù)與方法。特別是中央和地方都加大了農業(yè)節水的投入力度，據統計，“九五”期間全國共投入節水灌溉資金430億元，發(fā)展節水灌溉工程面積1.15億畝，占總節水灌溉面積的41%，每年節水約250億立方米。在未增加農業(yè)總用水量的條件下，新增灌溉面積6400萬(wàn)畝。隨著(zhù)節水灌溉在全國的迅速推廣普及，經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益都十分顯著(zhù)。

　　大力推廣節水技術(shù)，提高水的利用效率，基本建立節水型農業(yè)、節水型工業(yè)和節水型社會(huì )。在節水和水資源高效利用的基礎上，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)水資源，供水能力有較大的提高合理配置水資源，優(yōu)先保障生活用水，基本保障經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展用水要求。